港版反經濟周期財政政策

港版反經濟周期財政政策    


　　財政司司長曾俊華於下半年度預算案強調特區政府不會因經濟下滑及政府收入減少而緊縮開支，特區政府會採取反經濟周期的開支政策，下年度的政府開支會超過三千億元（見二○○九╱一○年度預算案二十六段）。可是，這竟少於二○○八╱○九年度修訂預算的政府開支總額，難怪有評論指曾俊華錯用「反經濟周期的開支政策」一詞，有誤導之嫌。也有學者指這其實只是政治語言，特區政府的理財哲學並未改變。

　　此外，前任全國政協委員劉迺強更指「財政司司長根本不可能制訂一個反經濟周期的預算，因為這樣做，背後（要）有一套理財和經濟的理念，特區政府除了聲稱根據《基本法》量入為出之外，根本就沒有任何理念。而真正的反經濟周期預算，很容易又會被人攻擊違反《基本法》，更有可能被國際評級機構降級，試問一個怕字當頭的政府，敢嗎？」（見三月三日《信報》）

曾蔭權梁錦松的貢獻
　　劉迺強下筆前也許忘了翻看歷年預算案，特區政府從一九九八╱九九年度至二○○五╱○六年度連續提出八份赤字預算案，而梁錦松也在二○○二╱○三年度預算案第四十九段指「政府在近年經濟低迷的時候，刻意採取了反經濟周期的財政政策」。這是特區政府首次提到「反經濟周期的財政政策」。

　　曾俊華這次使用「反經濟周期的開支政策」，竟漏掉了稅收政策，當然不及財政政策的全面，難怪被批評為觀念混淆、表裏不一，但曾蔭權及梁錦松對此絕不含糊，那麼為什麼劉迺強認為「財政司司長根本不可能制訂一個反經濟周期的預算（按：意指財政政策）」呢？以劉迺強對香港政經情況的熟悉和對《基本法》的了解，當然不會信口雌黃。本文嘗試分析回歸後的赤字預算案，看看能否有所發現，或許有助界定具香港特色的「反經濟周期的財政政策」。

　　所謂「反經濟周期的財政政策（或預算）」是指在不景氣期間，通過大幅減稅減費和增加開支的巨額赤字預算案來刺激經濟；在好景時則通過盈餘預算案來減少總需求及減輕對通脹的壓力。回歸後從一九九八╱九九至二○○五╱○六年度的八個赤字預算案，分別由當時的財政司長長曾蔭權、梁錦松和唐英年提出的，從他們對理財理念的論述及預算措施的建議，可推論出特區政府如何在不違反《基本法》審慎理財的要求下，推行具香港特色的反經濟周期的財政政策。

　　曾蔭權在這方面的貢獻很大。當一九九八年香港因九七亞洲金融危機而出現經濟負增長，以及一九九八╱九九年度出現巨額財政赤字，曾蔭權遂於一九九九╱○○年度提出三百六十五億元赤字預算案，赤字高達本地總產值的百分之二點六五，曾蔭權在該預算案一 ○一至一○二段清楚指出在不景氣時，「不論是從收入或開支着手，如要達致收支平衡，總難免要採取嚴苛的措施。這不但從財政角度而言弊多於利，更會產生災難性經濟效果。在上述情況下，只要我們在中期內恢復平衡預算，短期出現財政赤字並不違反《基本法》。」又於一○六段強調「我們有意識地在經濟低潮中維持原有的開支計劃，而不選擇減開支，以免使經濟進一步衰退。」這是特區政府首次以八十年代中開始使用的財政預算規劃的〈中期預測〉概念來解析《基本法》第一○七條，年度赤字預算可以接受，只要在〈中期預測〉的五個年度期內回復預算平衡便可。

　　換言之，在〈中期預測〉期內編制反經濟周期預算是可以接受。梁錦松在二○○二╱○三年度預算案六十四段作出補充，提出要在〈中期預測〉期末年度達到預算平衡的三大目標：一、經濟賬目平衡、二、綜合賬目平衡、三、公共開支佔本地總產值的比重（亦稱公營部門）為百分之二十或以下。

　　上述標準並無規定必須在〈中期預測〉五個年度期內保持整體預算平衡，若不景氣持續，則可能會出現巨額累積赤字，又怎能說這符合審慎理財的要求呢？所以〈中期預測〉最重要的財政預算準則是關乎財政儲備的，要求維持財政儲備於某一適當水平。

　　一九九八╱九九年度預算案訂下的標準是，財政儲備應不少於相等於十八個月的政府開支，而二○○二╱○三預算案則調低至十二個月，到二○○七╱○八年度預算案更取消此固定標準，只要求「維持充足的財政儲備」，雖然預算案沒有界定何謂「充足」，但相信特區政府是「宜緊不會鬆的」。

以儲備非公債限赤字
　　曾蔭權與梁錦松雖提出多份赤字預算案，但為了令財政儲備在〈中期預測〉期內能達到準則的要求，他們均盡力控制赤字水平。例如曾蔭權在一九九九╱○○年度預算案既凍結公務員薪酬，亦增加間接稅；而梁錦松於二○○二╱○三預年度算案更減公務員及資助機構員工薪酬；到二○○三╱○四年度除繼續減薪外，還削減綜援金額，以及大加直接稅。當二○○四年香港經濟復甦後，唐英年自二○○四╱○五年度起連續三個年度大減實質政府開支，這有別於傳統大幅減稅增加開支的反經濟周期的赤字預算案。可見若特區政府有龐大的財政儲備及財政儲備的準則較寬鬆，則採取反經濟周期的財政政策的力度就愈大；反之則小。

　　這就是不違反《基本法》審慎理財條文，有規範的、具香港特色的反經濟周期的財政政策，有別於西方傳統的反經濟周期財政政策的理論。各國中央政府多以發行公債來融通赤字，毋須受財政儲備的束縛，但這亦造成各國公債泛濫的原因。歐盟遂於九十年代中採取規限赤字的兩個標準：其一是年度赤字不應超過本地總產值的百分之三，以及其二是未贖回公債不應超過本地總產值的百分之六十。通過這兩個標準令預算赤字與累積公債不致暴升至經濟難以承受的程度，所以歐盟各國的反經濟周期的財政政策並不是沒有規範的。

　　享有財政獨立地位的香港特區政府本來亦可引用歐盟標準，不過，無論港英政府或特區政府均不喜歡發行公債，認為沒有一分錢公債乃顯示政府善於理財，可享最高級的信貸評級。此外，英國政府不願為港英政府發行的公債作最終承擔的責任，故寧願港英政府選擇財政儲備而非公債作標準。

曾俊華過分謹慎
　　另一方面，《基本法》第一○七條強調量入為出，力求收支平衡，避免赤字，可以推論也不支持發公債融通赤字。特區政府雖繼續採取財政儲備的標準，本文指出仍不排除有提出「反經濟周期的財政政策」的需要和能力。

　　以當前的經濟不景氣及財政儲備水平，特區政府有能力在未來數年提出大幅減稅增支的赤字預算案，可是曾俊華過分謹慎，既驚怕經濟衰退持續，又恐懼財赤令財政儲備跌破最低標準，故在二○○九╱一○年度預算案削減政府開支，以至提出赤字數額不大的預算案，根本未能發揮應有刺激經濟的力度，虧他還大談「反經濟周期的開支政策」。

　　其實特區政府財政狀況不俗，現正是善用財政儲備應付經濟的滂沱大雨的時候，若不能把握時機，則更易加深衰退。畢竟從謹慎到保守，從保守到吝嗇，端視當政者的理論修養和宏觀視野。從各界對二○○九╱一○年度預算案的嚴厲批評，可見曾俊華欠缺這種修養和視野。

香港浸會大學經濟系前系主任