審慎理財的三大結構缺陷

審慎理財的三大結構缺陷

回歸後，四任財政司司長共發表了十四份財政預算案，多依傳統方式鋪陳，甚少創意新猷，以致財政政策愈見保守，無法促進本港社會和經濟的長遠發展，令 本港深層次矛盾更形惡化。下年度（2011／12）預算案的紓困措施考慮欠周詳，引來各界猛烈抨擊，財政司司長曾俊華在立法會建制派護航下，不及一周便作出大幅修訂，採用曾經視為無法接受的措施，以避免更大的政治震盪。曾俊華的窘境，反映了特區政府審慎理財的幾個結構性缺陷。

一、財政政策教條化
特區政府強調大市場、小政府，控制開支增長的財政預算準則，強調把公共開支相當於本地總產值的比例（亦稱公營部門）控制在20％或以下。在不景氣期間，由於本地總產值增長緩慢或下跌，政府會控制開支增長或削減開支，務求公營部門只會稍高於20%，並要在「中期預測」期內回復到20％或以下。這一政策可以控制預算赤字，不致過分損害財政穩定，但政府也無法真正實施反循環的開支增長政策。

另一方面，在景氣期間，公營部門亦會控制開支增長，不會因人口老化和其他社會及經濟發展的需要而大增開支，更不會因要善用財政儲備而擴大開支。

這種保守的開支增長政策亦反映在2011／12預算案，若不計算向強積金注資，或派錢和退稅，則公共開支只佔本地總產值的19.7％；難怪政府醫院醫生人手嚴重不足、專科門診排期過長、消防員通訊設備陳舊等等……。特區政府雖坐擁巨額財政儲備，並非缺乏資源，但要堅守小政府原則，控制開支增長，寧願犧牲民生 福利。

另一富爭論的是對財政儲備的處理。財政儲備的多寡反映財政穩定的程度，但如何界定財政儲備的合理水平則爭論不休。港英時代的財政司常 隨經濟環境及財政狀況，不斷修訂財政儲備準則比率；從八十年代中到九七回歸期間，港英政府卻取消了財政儲備準則，卻無解釋原因。有從政治角度指摘英國欲在主權移交前，盡量花掉財政儲備以興建赤鱲角新機場，事後證明並非如此。

回歸後，曾蔭權於1998／99預算案重設財政儲備準則，提出更高標準，欲累積更多的財政儲備，可惜當時的不景氣令此構想落空；梁錦松遂於2002／03預算案下調為「財政儲備應相等於十二個月的政府開支」。

國基會（IMF）於2006年底發表研究報告──指出香港財政儲備的理想水平應不少於本地總產值的三成至五成；為應付2030年人口老化，財政儲備更須增加相等於三成的本地總產值。唐英年遂於2007／08年預算案取消了明確的財政儲備準則，代之以「長遠而言，政府之目標是維持充足的儲備」；但他無界定何謂 「充足」，只引錄國基會的研究建議，用意至為明顯。

曾俊華其後亦沿用唐英年的修訂，更在其網誌發表〈善用儲備〉一文，並引錄國基會的研究建議，堅拒重訂明確的財政儲備準則及善用財政儲備，並指出近6000億元的財政儲備只相等於本地總產值的33.8％，故不宜大幅動用財政儲備。

國基會有關特區政府的政策建議，多反映特區政府的觀點，相信有關財政儲備的建議亦不例外。此外，國基會該項研究的方法及結論極具爭議，但唐英年和曾俊華則照單全收，從不質疑。

上述兩個財政預算案準則已成為特區政府保守財政政策的教條，曾俊華亦據此制訂2011／12年度有39億元盈餘，以及堅拒「派錢」和「退稅」的原來預算案，藏富於官，這一思維與市民共識完全相反，難怪引起各界不滿和指摘。

二、政府部門架構僵化
特區政府組織龐大，但部門架構並不合理，特別是各個政策局並沒有設立政策研究單位，連財經事務及庫務局也不例外。財政司司長統領一切有關經貿、財政、金融、 科技等政策範疇，但財政司司長辦公室人員不多，也沒有設立財政研究室。財政司司長整理各界對下年度預算案意見後，連同推出的政策新猷及要落實《施政報告》 相關的建議，向其轄下財經事務及庫務局的庫務科下達各種收支政策性指示，由庫務科編寫預算案，上呈財政司司長。

此外，專為行政長官和三位司 級官員提供意見和政策建議的中央政策組，亦會提出年度預算案的相關意見；但中央政策組成立以來的重點均放在政治方面，現在全職顧問中連一位經濟專業的也沒有，可見幫助不大。另一方面，財政司司長辦公室轄下的「經濟分析及方便營商組」，重點在經濟分析，例如退稅會引致通脹的結論應屬該組的分析結果，而非制訂 宏觀經濟政策。

從這次2011／12預算案提出的紓困措施廣受抨擊，便可推斷相關部門並未作過深入研究，思慮不周，貽笑大方，這是特區政府輕視政策研究的結構性缺陷，可說自取其辱。

此外，特區政府亦沒有設立為社會及經濟長遠發展規劃的機構，在沒有社會發展白皮書和經濟發展白皮書的情況下，財政預算案是難以提出緩解貧富懸殊、發展新興產業、優化產業結構等政策和措施的。特區政府可說是當今最輕視政策研究的政府，難怪財政政策一貫保守，無法迅速和積極的回應各種挑戰；但特區政府似乎無意改 變這一管治哲學。

三、財經官員欠水平
由於財政司司長統領一切經貿、財政、金融和科技等政策範疇，集大權於一 身，世所罕見，但權重責更重，故多由最優秀的公務員出任，且應具財經資歷及宏觀視野。回歸前，港英時代的財政司郭伯偉和夏鼎基均為其中表表者。回歸前後， 財政司／司長人選卻多了一重政治考慮，以致未能人盡其才，以致各項財經政策爭議不斷。

現任財政司司長曾俊華是政務官出身，並非財經專業，雖曾短暫出任工商及科技局局長，但仍乏財經金融資歷，在財政政策及預算管理只能蕭規曹隨，難有創見。這次2011／12預算案的政策建議廣受抨擊，引發政治 危機，不得已作出重大修訂，影響甚遠。曾俊華進退失據，連番出錯，誠屬失職，與制訂預算案的相關官員亦須同負責任。

問責高官之表現竟類同官僚，只知死守量入為出的教條，什麼宏觀視野、長遠規劃都拋諸腦後，這是港式審慎理財的悲哀。

香港浸會大學經濟系前系主任