維持聯滙穩定 毋須龐大財儲 二之二

上文提及歷任財政司／財政司司長為財政儲備訂立不同的「準則」；唐英年沿用了，「梁錦松準則」，並一直未有實質回應還富於民的要求。

在各政黨不斷施壓下，唐英年終於在2007／08預算案作出回應，詳談他對財政儲備的看法，指出財政儲備除應付突發事件而帶來的財政壓力外，更要協助外滙基 金維持香港貨幣及金融體系的穩定。換言之，他引用了曾蔭權在2007／08預算案提出財政儲備的三個功能，可見唐英年並不認同梁錦松對曾蔭權準則的批評， 但唐英年並沒有立即復用曾蔭權對財政儲備適當水平上下限要求的準則，他反而借重國際貨幣基金會（國基會，IMF）對這問題的意見。

IMF關 注到香港特區政府稅基狹窄，政府收入不穩定及人口老化對中期的政府開支帶來壓力，因此國基會認為假如沒有任何政策轉變或改革，則特區政府理想的儲備水平應 維持在相等於本地總產值30％至50％，以應付收入的波動；而在2030年則額外需要相等於本地總產值30％的儲備，以應付人口老化所帶來的財政壓力（見 2007／08預算案七十六至七十八段）。

IMF建議乏理據支持
上述建議稱之為「國基會建議」。若香港公營部 門佔比重20％，即政府總開支為本地總產值的20％，則30％至50％本地總產值相等於18個月至30個月的政府總開支，可見「國基會建議」的上限稍高於 「曾蔭權準則」，若因人口老化因素把上限推高30％，則相等於48個月的政府總開支！

唐英年認為，IMF的建議極具參考價值，可見唐英年採取與曾蔭權1998／99預算案相同的策略；不順應各界善用財政儲備還富於民的要求，反而提出更高的標準，為繼續積累更多的財政儲備造勢。

不過，唐英年深知當年各界已認為「曾蔭權準則」極不合理，他是難以說服各界接受IMF更不合情理的準則，所以他要多聽各界意見始決定如何落實IMF建議，在 未作廣泛諮詢之前，唐英年立即在2007／08預算案附錄甲「中期預測」有關財政儲備準則一項內，把原先的「梁錦松準則」修訂為「長遠而言，政府的目標是 維持充足的儲備」，唐英年雖無清楚界定何謂「充足」，但應與「國基會建議」相去不遠。

其實，所謂多聽意見只是遁詞，因為唐英年已急不及待在 2007／08預算案刪除了「梁錦松準則」，代之以模稜兩可的「唐英年準則」，其後唐英年轉任政務司司長，繼任財政司司長的是資深政務官曾俊華，他只是在 籌備2008／09預算案作公眾諮詢時，在發給各界有關公共財政的背景資料中提出有關財政儲備適當水平的問題，但在2008／09及其後的預算案內並沒有 跟進或討論，曾俊華仍沿用2007／08預算案的「唐英年準則」，更多次強調在適當時要充實儲備以應付各種挑戰（見2010／11預算案四十二段）。

「唐英年準則」的文句與1987／88至1997／98年度對財政儲備的要求完全相同，但目的各異，回歸前的修訂是要以財政儲備來融資新機場基建開支，唐英年 的修訂卻為了增加財政儲備的積累，兩者截然不同，難怪社會各界議論紛紛，財政司司長心知肚明，盡量迴避討論核心問題。

黎定得真知灼見斥謬誤
觀乎曾蔭權、梁錦松及唐英年的立論，可見財政儲備的適當水平端視其需否具穩定港元聯滙制度的功能，曾蔭權與唐英年提出或支持此一功能，但並沒有提供任何評 析，梁錦松反對此一功能，所持理由也較簡單，能為這一爭議提供專家意見的是黎定得（Tony Latter）的研究報告。

黎定得於2007 年2月在金管局金融研究所發表文章，評論從1983至2006年聯滙制度的運作時指出，在1983年採用港元聯滙制度時，許多架構及安排均未設立或未達要 求，因此，金管局要通過干預外滙市場，而非根據純粹的貨幣局制度理論、即通過利率調節來應對資本流動，以維持港元兌美元7.80滙率的穩定是可以接受的。

不過，自1998年9月金管局實施七項措施，給予銀行以港元聯滙的弱方兌換保證，以及自2005年7月金管局實施三項措施，給予銀行以港元聯滙的強方兌換保證後，聯滙制度已臻完善，金管局根本毋須干預外滙市場，那麼，亦毋須累積巨額儲備了。

金管局保留干預外滙市場的手段是可以理解的，本身亦有足夠的儲備，根本毋須使用存放於外滙基金的財政儲備。黎定得的文章解決了一個爭論多年的問題，可是，金管局沒有評論，曾蔭權與唐英年也不理會，堅持財政儲備支援穩定港元聯滙的功能，可見官方立場缺乏理論支持。

「稅基窄」說法不成立
IMF 的批評與建議甚有商榷餘地。首先，IMF指香港稅基狹窄，並沒有考慮香港的特殊地位。香港為中國一個特區，稅收毋須上繳中央（即市民毋須交稅給中央政 府），香港亦沒有下級政府的財政分配負擔，故雖然稅制簡單、稅率低，仍徵得巨額稅收。在不景氣期間出現的經常賬赤字是由於稅收隨經濟放緩而減少，以及反循 環財政政策有關，而非結構性赤字。若IMF認為香港稅基狹窄，應建議特區政府進行兼顧公平與效率的稅制改革，而非增加財政儲備。

其二，所謂 特區政府收入不穩定，不應以不景氣的年度看，而應以「中期預測」的五年期評估，而且IMF也應了解特區政府收入結構中賣地及資產（大部分為財政儲備）投資 收入的比重較高及具波動性，但自2007／08年度財政司司長與金管局達成有關財政儲備投資回報的新安排，已大大減低其波動性，故不應成為增加財政儲備的 藉口。

其三，關於人口老化增加財政壓力問題，理論上應如此，但實際卻不是，因為特區政府嚴格控制開支增長，更訂出公營部門不超過本地總產值 20％的準則。人口老化雖會令開支增加，但特區政府只會調整各政策項目開支的比例，而不會大幅增加開支，以維持不逾20％公營部門的準則，特區政府會容忍 公共服務質素下降及輪候時間增加，更會取消一些公共服務，或交由私營機構以市場方式經營，或打算推行全民醫療保險等。IMF並未考慮這些因素，故其建議缺 乏理據支持。

維護港元聯滙穩定根本毋須借助財政儲備，而IMF的相關建議極不合理，財政司司長應修訂當前財政儲備準則，重新採用「梁錦松準則」及討論如何善用財政儲備，但這一修訂肯定引來曾蔭權與唐英年的不快，曾俊華有此識見與勇氣嗎？