公營部門上限的爭議──預算案的挑戰

公營部門上限的爭議──預算案的挑戰

財政司司長曾俊華在諮詢公眾有關下年度（二○○九／一○）預算案的背景資料中，提到四大經濟原則，第一項為「大市場、小政府」，其解釋為「通過緊守 財政紀律，我們把公共開支維持在本地生產總值的百分之二十以下」，公共開支與本地生產總值之比例稱為公營部門，故所謂小政府是指控制公共開支令公營部門不 超過百分之二十。第二項原則為「量入為出、審慎理財」，其解釋為遵守《基本法》第一○七條的規定。換言之，兩項重要的經濟原則均以控制開支、審慎理財為 主。

本年度（二○○八／○九）預算案的公營部門為百分之十九點二，由於二○○九年經濟將出現負增長，各界均要求特區政府增加開支以應付世界 金融海嘯，故各界深知、也願意接受下年度超過百分之二十的公營部門。既然下年度公營部門肯定超過百分之二十，那麼曾俊華為何在諮詢公眾時仍重申要緊守此一 財政紀律？這對審慎理財及其後數年度預算案有何影響？社會各界又如何看待這一財政紀律呢？

爭議始自六十年代 
問題的焦點是不易制訂合理的公營部門上限，因市民不斷要求政府提供更多更好的公共服務，而政府則要量入為出，故爭論不休，當前的百分之二十公營部門上限的所謂財政紀律並非社會各界共識。

爭論激烈，可上溯至六十年代，當時的港英政府採取放任主義，只提供少量的社會服務，既沒有免費教育，也沒有公共援助，公營部門低於百分之十，但社會不穩定，騷動頻生，因此七十年代初上任的港督麥理浩改變策略，大力提供各種社會服務，以致公營部門逐漸上升。

由於一九七三年世界能源危機導致其後兩年的不景氣，所以一九七六／七七預算案的公營部門竟高達百分之二十，當時的財政司夏鼎基提出公營部門的上限應為百分之 二十（見一九七六／七七預算案第二一○段），但其後數年這一比例維持其高水平，且更升逾百分之二十以上，所以夏鼎基不得不承認「要規定公營部門相對體積的 最高極限事實上是不可能的」。（見一九八○／八一預算案第九二段）當時的立法局議員張鑑泉認為無論這一上限如何武斷，仍是有勝於無，而張奧偉議員更提出如 把上限定為百分之二十五，就可暫時解決財政司的難題了。

夏鼎基棄明確上限 
夏鼎基回應議員的評論時，承認在一九七六／七七年度以略為機械化的方式訂出百分之二十的公營部門上限，所以他其後放棄，只強調盡量避免過分明確地界定公營部門的最高極限，他雖然認同香港能容納較大的公營部門，但不同意張奧偉提議的百分之二十五新上限。

繼任的彭勵治於一九八二／八三及一九八三／八四年度結算的公營部門，竟創出百分之二十四點二及百分之二十四點一歷史高峰，所以彭勵治非常認同夏鼎基的意見， 他說：「並沒有一套邏輯規則能夠釐定公營部門佔用資源的適當分量是多少，……支配着我們的並不是邏輯，而是環境和歷史。……以香港來說，我個人認為，不論 怎樣都並沒有任何理想的百分率數字可言」（見一九八二／八二預算案第二三至二五段）。

香港統計處自八十年代起數度重估本地生產總值，並大幅 調高，故公營部門比重亦相繼大幅回落，新數列顯示九七回歸前香港公營部門從未超過百分之二十，最高為一九八二／八三年度的百分之十八點五，非常巧合地遵守 了夏鼎基於一九七六／七七年度提出、其後又放棄的公營部門上限的準則。

開支增長準則 
雖然夏鼎基及彭勵治早已不再設立公營部門上限，但從八十年代中草擬香港特別行政區基本法時，卻不 斷有委員要求把百分之二十的公營部門上限寫進基本法的財稅條文，藉以抗衡民選立法會議員通過擴大開支來濫發社會福利、博取政治勢力，這一建議經過多番激烈 爭論，連當時的港英政府也大力反對，最終不被採納，其理由應與夏鼎基及彭勵治早前對此問題的看法相若。

夏鼎基與彭勵治雖不贊成寫上公營部門 上限，但並非表示他們放棄量入為出、審慎理財，而是他們把重點從公共開支與本地生產總值的「比例」，轉向「增長率」，並從「年度」轉向「中期預測」的五個 年度，這就是八十年代中起採用的「中期預測」的預算規劃，其下設有數個財政預算準則，其中一條關乎開支增長準則（亦稱開支政策），要求在「中期預測」期 內，政府開支累積增長率低於本地生產總值的累積增長率，從而限制公營部門的上升，若嚴格執行此準則，更會令公營部門下降。而《基本法》第一○七條亦認同此 概念，所以該條文亦有「與本地生產總值的增長率相適應」一語。另一方面，雖然財政預算準則並無提及公營部門上限，但每年預算案附錄甲表二必會列出「中期預 測」期內各年度公營部門的比例，以顯示維持小政府的決心。

政府可嚴格控制開支，卻難以控制經濟增長率。回歸後九七亞洲金融危機導致九八年香 港經濟負增長負百分之六，而公共開支不可能大幅減少，致令公營部門急升至一九九八／九九年度的百分之二十一點三，其後不景氣持續，公營部門仍維持在百分之 二十一至二十二，但當時的財政司司長曾蔭權只希望該期間預算案的「中期預測」的最末年度能夠回復百分之二十的公營部門，也沒有大幅削減開支，可見這百分之 二十是一隱蔽性的目標。

梁錦松於二○○一年中接任財政司司長，提出的第一份預算案（二○○二／○三年度）的公營部門竟高達百分之二十二點 九，他也在該預算案的「中期預測」最末年度列出百分之二十公營部門的目標，他更把這一目標寫進開支增長準則內，這是自八十年代中制訂「中期預測」後首次在 財政預算準則提及公營部門上限，雖然這只是「中期預測」期末的目標，但作為一項財政預算準則，意義重大，因這改變了夏鼎基和彭勵治的政策。其後唐英年更於 二○○六／○七預算案把這一期末目標變為整個「中期預測」期內的目標，百分之二十的公營部門上限正式成為一項財政預算準則，曾俊華更稱之為財政紀律，賦予 更重要的意義，必須遵守，不應輕易違反。

公共理財水平降 
回想七十及八十年代夏鼎基、彭勵治及《基本法》起草委員會對公營部門上限的激烈爭論，最終仍作出 不予列明的理性決定，反觀梁錦松、唐英年及曾俊華在預算案並無討論，當然沒有提出令人信服的理論，更沒有諮詢市民，就武斷地把「百分之二十的公營部門上 限」列為一項財政預算準則，為何回歸後公共理財的水平下降如斯！

港英時代堅持審慎理財，但在不景氣年度，彭勵治在一九八二／八三預算案提出的公營部門高達百分之二十三點七，結算更高達百分之二十四點二（這是本地總產值修訂前數值），可見彭勵治是根據當時社會經濟的需要及財政狀況而編制預算案，並無受百分之二十的公營部門上限的掣肘。

從這段財政歷史可見，若下年度預算案的公營部門高達百分之二十五，也不過是跟隨歷史軌迹而已，而非違反審慎理財。不過，曾俊華如何一方面緊守財政紀律，另一方面在下年度提出超於百分之二十的公營部門的預算案呢？

鄧樹雄
香港浸會大學經濟系前系主任