鄧樹雄教授
香港浸會大學經濟學系教授
一． 當前的經濟和社會問題
香港在九十年代正面對嚴峻的社會及經濟發展的考驗。在經濟發展方面，香港經濟從六十年代起到九十代（1990－1995）的平均實質增長率分別為8.9%，9.0%，7.3%及5.2%。香港經濟自六十年代中起飛，七十年代工業化，及八十年代中更由於中國經濟改革及開放，本港製造業遂出現外發加工到珠江三角洲的熱潮，因而令本港製造業佔經濟比重持續下降，一九九五年只佔8.8%，導致經濟轉型，服務業比重急升，就業結構轉變，經濟增長動力改變及放緩。自一九九五年首季失業率仍達2.5%。在缺乏失業保險的情況下，遂成為九十年代嚴峻的社會問題，加上人口老化而強制性公積金制度尚未正實施；新移民難溶入社會；社會服務發展乏力，與及不斷擴大的貧富差距，均是當前需要面對的社會問題。
二． 審慎保守的財政政策
要解決香港當前的社會經濟問題，港府有不可推卸的重責，這意味著港府需在財政上作出承擔，但這卻與港府現行審慎保守的財政政策不符。港府雖於一九五八年獲英國授予財政自主權，但仍繼續以「量入為出」為預算準則，去控制公共開支增長及公營部門的規模。假如財政赤字無可避免，則以高估開支和低估收入的預算編制來盡量減低赤字。而稅制的首要目標乃在於徵收足夠的經常收入，以支付大部分的政府服務，及維持財政儲備於一令人滿意的水平。1一九九六／一九九七年度修訂的港府財政儲備高達一千六百三十億元，高達該年度政府開支的一點二倍，財政狀況可謂極其穩健。2此外，政府開支不能超越本地生產總值的趨勢增長假設，以控制公營部門的膨脹。本港公營部門從未超逾本地總產值的20%，遠低於一般國家的30%－40%水平。
港府著名的經濟管理哲學──積極不干預主義及共識資本主義3──可說是反映港府保守的財政哲學。上述主義的基本理念乃指出市場機制是資源配置的最有效方法，政府的干預，長遠來說都會引致不良後果，港府只須提供一個良好的法制、行政及基礎建設架構，讓工商界能自由運作。港府強調財政預算政策的目標乃在於建立穩建財政，而非著重穩定經濟波動的功能。在這一理念下，港府每年花在經濟事務的開支，只佔預算總開支的5%－6%左右，因此港府在九十年代前不大願意資助製造業的科研，其後雖對應用科研提供資助，但數額甚少。此外，港府對勞工的技術培訓並無完整全盤政策，在一九九六／一九九七年及一九九七／一九九八年預算案分別撥款三億元及五億元給予僱員再培訓基金。財政司在該預算案強調服務業是本港未來經濟發展動力，因此成立小組加強對服務業的研究與推動；並成立服務業支援資助基金，可惜撥款不多，反映了港府一貫的理財哲學；而服務業不斷要求港府提供稅務優惠，以加強本服務業的競爭力，大多為港府拒絕，也基於同一的理財哲學。
當一九九五年秋港府調低對一九九五年經濟增長率的預測後，立法局議鄭家富曾詢問港府會否調低財政預算案中期預測有關本地總產值的趨勢增長率的假設？假如調低，則幅度多大及原因為何？假如維持不變，則港府如何確保一九九五及一九九六年經濟增長均能維持在5%的趨勢增長率？財政事務長在一九九五年十一月八日的立法局會議上以書面回覆時指出直至一九九八／一九九九年度的中期預測，本港經濟的趨勢增長率仍維持5%的假設，主要是由於本港出口有持續增長所致。此外，中期預測側重經濟的趨勢增長率，而不大受經濟的短期波動所影響。對於如何確保這兩年經濟增長率能達到5%的問題，財經事務長特別強調趨勢增長率只不過是一個預測，而非一個經濟增長的目標，更由於本經濟以私營為主，而非由港府規列指導，因此要確保能達到此5%的增長率，實遠非港府能力所及，更不應期望港府去刺激經濟。過去港府一直迴避此問題，現在經濟事務長直截了當的指出要求港府扮演穩定經濟波動的功能，既不實際，更屬危險的想法。
較諷刺的是在同日立法局通過田北俊議員（代表香港工業總會的功能組別）的減稅刺激經濟的動議，但港府不予接納。事實上，立法局曾多次通過檢討製造業及服務業政策，都未能得港府的積極回應，這全與港府保守的財政政策有關。港府這種施政方針亦惹來《文報》的大力抨擊，在一九九六年五月二十二日該報社論＜轉型期香港如何發展工業＞一文中指出：「為了保證經濟平衡發展，保留一定的製造業比例，以利安排就業，排除消費不足危機，是完全需要的，也是可行的。……讓工業逐步自然死亡的政策是錯誤。同時，急劇進行經濟轉型所導致的失業浪潮也是香港承受不了的衝擊。所以，香港的經濟轉型需要照顧歷史和現實，照顧香港人口結構的特點，照顧學歷不同、職業不同居民平均就業的需要，所以，適當扶助工業、訓練工業人材，促進工業向技術密集方向發展，是香港當務之急。」
在此後過渡期本港經濟發展策略需要面對新觀念、規劃及改革時，港府就顯得猶疑不決。改革需要冒風險，需要有魄力領袖、及社會各界認知和支持，這些都是後過渡期本港社會及政治層面所缺乏的。特別是《基本法》第一零七條強調量入為出，平衡預算；第一零八條強調低稅政策，4均使港府官員在這後過渡期不願改革，以免受到破壞該兩條文的指摘。5另一方面一些經濟學者則強調必須限制港府，盡量減少因受政治因素而變成一擴大開支及赤字的「巨靈怪獸」。6在這種社會政治狀況下，本港經濟增長潛力難有大改善，製造業工人轉業困難，而服務業的提升亦使低增值的職位的減少，結果是專業人士工資急升，而一般服務業職位的工資下降，造成嚴重的兩極分化，《恆生銀行經濟月報》一九九六年七月號就一九八九／一九九零至一九九四／一九九五年間的＜住戶開支統計調查＞作分析，指出根據薪酬統計顯示，工人並不能從過去十年的經濟轉型及成長中同等地享受繁榮的果實，經理及專業人士在一九八五至一九九五年間的薪酬，每年平均有5.4%的實質增長；而製造業及低增值服務業的工人，在同期的實質工資平均分別只有1%及1.6%的增長。足見所得差距不斷擴大。而根據一九九六年的中期人口調查計算的堅尼系數急升至0.518，顯示本港貧富懸殊情況惡化。多年前曾澍基已關注到此種「曼克頓化現象」，美國工人尚可離開紐約，到其他洲邵找工作，但本港那些教育水平低，缺乏專業技術的工人，則難以移民外地。曾澍基提出港府要增加社會福利的開支，去幫助這些失業家庭。6可惜港府不贊成設立失業保險制度，亦不願大幅調高綜援給予失業人士的津貼。對於香港走向曼克頓化，有學者則認為這是香港金融中心及營運中心的成功，提供高增值服務。8
三． 香港社會經濟體系的弱化
經濟學者的價值取向不同乃常事，但市民的看法對制定政策極具參考價值。中文大學劉兆佳教授過去多年來研究香港社會經濟的發展，最近的研究結果顯示港人對資本主義的支持正緩慢減退。9該研究指出雖然港府積極不干預的經濟政策仍為市民認可，但市民對此政策的熱誠顯然已冷卻，且對公共福利有更強烈及廣泛的訴求。表一列出該研究就公對政府經濟職能的支持程度。10
表一：市民對政府經濟職能的支持程度（％）
注：1998年調查使用的是4點的尺度表，而1994年的調查採用5個點的尺度表。所以如果1994年是使用4個點的尺表的話，則該年度的有關數字應該較表內的為高。表內的數字代表那些支持或十分支持某項政府經濟職能的被訪者在全部被訪者中的百分率。
市民增加對政府經濟職能的支持程度反映了近年經濟轉型及經濟發展對他們的不利影響。事實上，上列五點政府經濟職能只屬防禦和補救措施（但市場派的經濟學者則視此為政客謀取選票的策略），積極措施應包括協調式的教育、培訓、服務業及工業政策。但港府的教育及培訓策既不配合經濟發展，更不協調，工商界（特別是服務業）非常憂慮學生質素（特別是中英文）的下降有損本港的競爭力；而僱員再培訓局主席亦批評港府並未制定長遠的培訓策略。而港府的服務業及工業政策亦只屬過場式的應酬敷衍，萬事留待特區政府處理，拖延了寶貴的時間，若港府當初能切實執行一九七九年工業多元化委員會研究報告書的建議，並不斷創新改革，則現時本港製造業就不用落得如斯窘境！可是工業署署長至今仍不斷強調「有效的不干預」；11而庫務司則只強調要杜絕官僚作風、消除過分規管，以提供更有效的政府服務，來幫助提高工商界的競爭力，12而不是提供各種稅務優惠及研究資助。
四． 後過渡期財政政策的轉變
表一最重要的信息是要求港府善用其財政收支政策以促進社會發展。這已超越港府財政穩健的過分保守消極的理財目標，但港府除了近年才重視公平競爭外，其他各項均表反對（就是促進競爭政策也是顯得軟弱無力）。事實上，港府認為這些全部違反市場機制。更令人困惑的是近年來港府一些財政預算政策的發展更與市民的要求背道而馳。港府不斷強調政府服務的收費要收回成本，所謂「用者自付」，把一些原由政府部門提供的服務改為成立部門的營運基金，以商業式經營，因為需要達到一定的回報率，所以服務收費大幅調高，近期水費及排污費的急升就是明證；未有成立營運基金的政府部門亦盡量提高其服務收費，以達到收回成本，財政司曾蔭權強調收回成本的收費政策是本港低稅政策的基石。13另一方面，港府亦希望減少對各種社會服務的津貼（即收費逐漸提高），提出「安全網」的觀念，市民入息若超過安全網水平便要繳交相等於成本的費用，這一新概念意味著收費的大幅調高，特別是醫療服務。由於影響甚大，市民反應強烈，至今港府仍未能落實此政策。14
除了在社會服務收費動腦筋外，港府亦向社會服務開支埋手。去年夏天港府先後發表了兩份諮詢文件，一分是《社會福利津貼制度檢討──改變資助非政府機構的方法》，這是社會福利署在一九九五年聘請顧問公司就現行社會福利津貼制度進行檢討，顧問報告建議採用「單位資助撥款」，取代現行福利津貼的撥款方式，目的是透過訂定服務協議去監管服務質素標準及表現，讓機構靈活運用津貼撥款。而撥款乃根據每個職級的平均職員薪酬計算得出，以簡化撥款程序。但由於員工薪酬佔資助非政府福利機構的總開支八成以上，而顧問報告又指出「整體資助撥款維持不變的原則」，以及對現有員工及新員工的薪福利建議均差於現行制度，因此引來社工界極度不滿與抗議。15無可否認，這一新構思最終會減低社會福利開支的增長率。此外，港府亦發表《優質學校教育──如何提成效？》16諮詢文件，其中一重要考慮是如何把撥款制度與學校表現聯繫起來：由於教育是港府最重要的一項開支（佔政府總開支的17%－18%），而現時學校經費有90%是用來支付教師和非教學人員的薪金，因此這一新概念新政策對教師薪酬及教育總開支影響甚大。這一預測並非無因，因為大學撥款委員會已決定從一九九八／一九九九學年開始的三年撥款期內，本港七間受資助的大專學校均要削減現行總開支的10%，以增加效益，各大專院校雖強烈不滿，也無法不執行，大學撥款委員會並未就這種一刀切的政策，提出令人信服的理由。事實上，大學撥款委員會並未作公開諮詢，向任職於大專院校的教職員諮詢意見。
另一個對衛生開支影響深遠的檢討也悄悄地進行。衛生開支在近大年來急增，其佔公共總開支的比例從一九八五／一九八六年度的8.5%增至一九九五／一九九六年度的12.2%。由於醫療設備的創新，醫護技術的改善，醫療成本急升，各國圴要設法應付，作出改善。港府也不例外，早於一九九三年便推出了《促進健康》的諮詣文件，提出了設立醫療保險及醫院收費與成本掛勾的建議，由於與現行津貼制度相差過大，受到廣大市民反對而未能推出。現在衛生福利科再次廣泛檢討本港健康醫護制度（將於一九九七年底完成），除了再次就收費制度及資助方面研究外，其中最引人關注的是有關公共健康醫護服務開支的問題，根據衛生福利科向立法局衛生事務委員會提交的資料文件顯示，17該科將研究公共健康醫護服務開支應否訂定總額上限？這些均非常現行政策，港府似乎銳意控制醫療開支上限及增長，更欲把一貫控制政府總開支的預算準則引用至每一個開支政策組別上。
後過渡期這種只追求「用者自付」，以市場方式分配資源的預算政策，主要受到下列三種因素影響：一、港府自一九八九年開始公營部門改革（Public Sector Reform），力促改善政府各部門效率，改善開支的物有所值（value for money），因此近年港府不斷檢討各種政府服務的收費，要收回成本、減少津貼，強調用者自付。二、港府強調低稅率及簡單稅制是本港經濟發展的一重要因素，而政府服務的收費收入則是支持低稅率的基礎。在港府不願檢討稅制的情況下，只能以增加收費收入，以彌補稅基收窄的影響。三、根據《中英聯合聲明》，港府需要諮詢中方有關一九九六／一九九七年度預算案更需要由中英共同編制，中方更指出由於一九九七／一九九八年度有九個月的時間是在香港特區政府管轄內，因此編制該年度預算應以中方為主。中方一向批評九十年代港府的預算案均違反「量入為出」原則，因此在參與編制預算案時，傾向於採取更保守的預算政策。中英聯合聯絡小組中方組長陳佐洱批評近年本港社會福利開支的急速增長為「車毀人亡」，就是最佳例子。
這種控制開支，增加收費、用者自付的保守預算政策，引來市民及工商界的批評與抗議，令港府未能全面落實這些改革方案。立法局各黨派也不滿這種過份保守的政策，例如立法局多次否決港府調高水費的申請，亦反對港府過高及過快收回各種服務的成本。雖然如此，在行政主導的政體下，立法局對港府的預算政策影響甚徵。一九九七年／一九九八年預算案有三百一十七億元盈餘，卻不允增加綜援金金額，財政司強調不能超越政府開支增長的上限。
五． 香港特區政府面對財政改革的挑戰
去年三位候選人競逐香港特區政府行政長官，分別發表政網，對民生、社會及經濟發展，提出了許多新政策及改革，均涉及鉅額政府開支及稅務寬減和優惠。當時財政司並無作出評論，一般評論指出除非改革預算政策，否則無法達到這些政綱的目標，難怪董建華先生指出在現行預算準則下去改善民生，是一項極其艱鉅的挑戰。另一方面，由美國麻省理工學院負責研究的「香港製造」報告書，對香港工業發展提出許多意見，其中許多涉及港府的預算收支。港府暫未回應該報告書的建議。此外，民建聯建議從財政儲備撥出一百二十五億元設立「改善長者生活質素基金」，以該基金的利息收入來改善綜緩金水平。這些新構思能否推行，端視特區新政府如何評價「穩定」與「發展」。
六． 結語
近年來無論是由貿易發展局、或港澳辦、或金融管理局、或明天會更好基金主辦有關香港經濟的研討會，包括本港商界領袖及國內負責財經官員的講者均大談九七後中港經濟關係更形密切，香港經濟發展前景更佳，鮮有討論本港當前經濟問題，反而警告港府不可改變現行謹慎的財政預算政策。18但本港經濟季起連續五度下降，以及失業率增加並維持在2.5%－3.0%的高水平，可見著意營造出來的樂觀氣氛不易落實。事實上，中國非常關注九七後特區的繁榮穩定。過去中方認為若能維持特區政府穩健的財政實力，就可以應付九七後經濟的波動。所以《基本法》第一零七條要量入為出，平衡預算：《中英聯合聲明》附件三要成立土地基金：與港府在九七前分享賣地收入：一九九一年簽署後的《新機場諒解備忘錄》決定了預留給特區政府的財政儲備，都是這一理念的產物。但近來中方已察覺單是穩健財政不一定能維持香港的經濟繁榮，而財政穩健的目的早已達到，因此中方最近非常關注九七前後香港的經濟發展策略，《文匯報》的社論反映了中方對失業及經濟增長的憂慮。
後過渡期後本港經濟夾雜著樂觀與憂慮的情緒，從劉兆佳的研究可見經濟轉型有損低收入階層利益時會帶來社會不穩。港府現行的經濟政策多是不完備及不協調的，只有當港府及未來特區政府承認有總體規劃、和制定長遠的社會和經濟發展策略的需要，及提供足夠的財政資源去推行，九七前後本港的社會和經濟發展才有可為。
注釋及參考資料
1. 參閱鄧樹雄著《香港公共財政問題研究》，廣角鏡出版社，1988，頁1－3：及Rabushka A., Value for Money: The Hong Kong Budgetary Process, Hoover Institution Press, Stanford University, 1976。
2. 參閱《一九九七至一九九八年度財政預算案》附錄甲。
3. 七十年代財政司夏鼎基把港府的穩健財政及小政府的經濟管理哲學稱之為「積極不干預主義」。前任財政司麥高樂於一九九五／一九九六年度預算案綜合「積極不干預主義」及財政預算準則而發展出本港的「共識資本主義」。
4. 該條文是《基本法》有關財政預算的條文，由於涉及財政預算政策，亦稱為政策性條文，在起草及諮詢期間曾引起激烈的爭論。第一零七條條文如下：「香港特別行政區的財政預算以量入為出為原則，力求收支平衡，避免赤字，並與本地生產總值增長率相適應。」第一零八條條文如下：「香港特別行政區參照原在香港實行的低稅政策，自行立法規定稅種、稅率，稅收寬免和其他稅務事項。」
5. 從一九九二年／一九九三年度預算起均受到中方（港澳辦、新華社、《文匯報》及《大公報》）的批評，指預算案的收支建議未能配合《基本法》有關量入為出的規定。而財政司及庫務司則不斷強調港府一貫的預算準則符合量入為出的精神。
6. 例如雷鼎鳴＜政府在經濟發展中應扮演甚麼角色？＞，載《明報》自由論壇，1996年6月10日。
7. See Tsang S. K., “The Economy”, in The Other Hong Kong Peport 1994, edited by Donald H. McMillen and Man Si-wai, The Chinese University Press, 1994, pp.125-148。
8. 參閱1996年7月1日《明報》社論＜超越新加坡模式、當東方的曼哈頓＞。
9. 參閱劉兆佳＜香港社會經濟體系的弱化＞，載《廣角鏡月刊》1996年4月號，頁46－54。
10. 同注，頁50。
11. 參閱葉劉淑儀＜香港工業──無形的手、有形成就＞，1996年5月30日在美國商會有關＜香港工業：2000年以後＞的會議上致辭，見1996年5月31日《信報》。
12. 參閱鄺其志＜糊塗官僚助商界＞1996年5月17日在英國特許管理會計師公會周年晚會宴上致辭。
13. 財政司曾蔭權視這為本港稅制七大美德之一，參閱《一九九六至一九九七年財政預算案》第四十七段。
14. 所謂「安全網」，就是假如市民的收入低於官方訂定的標準，則市民便毋須繳付費用，仍可享受各種港府提供的社會服務。這就是港府所謂「沒有人因為低收入而不能享受社會服務」的概念。但是，界定「安全網」的標準常起爭論；此外，就算是剛超過安全網的入息標準，能否支付高昂的醫療費用亦屬疑問！
15. 參閱《社會福利津貼制度檢討──改變資助非政府機構法》，社會福利署，1996年4月。
16. 參閱《優質學校教育──如何提成效？》，教育統籌委員會，1996年6月。
17. 參閱《向立法局衛生事務委員會提交的資料文件：健康醫療制度的檢討──暫定時間表》，衛生福利科，1996年7月24日。
18. 例如前中國銀行董事長王啟人於1995年5月18日在由香港特別行政區籌委會預備工作委員會主辦＜邁向97：加強香港國際金融中心地位＞研討會中中，以＜確保香港金融中心地位＞研討會，以＜確保香港金融中心地位的鞏固與發展＞為題，其中提及維持香港國際金融中心地位應注意的幾個問題，指出「最近幾年，港府在制定預算時出現轉向量出為入的情況。這種趨勢如繼續下去，將削弱香港財政的基礎和抵禦市場不測的能力，不利於金融市場的穩定。」
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