當前財政儲備準則的謬誤 二之一

當前財政儲備準則的謬誤 二之一

特區政府坐擁5000億元財政儲備猶感不足，面對當前貧富懸殊惡化，各界普遍認為應減少累積財政儲備及增撥扶貧開支，特區政府對此並不認同；商界一 向支持政府立場，不過，最近自由黨前主席田北俊在報上以〈2.2萬億儲備再多無用、解決深層次矛盾更重要〉撰文，狠批這種嚴格控制開支而又不斷累積財政儲 備的所謂審慎理財政策，導致香港貧富懸殊惡化；田北俊用詞辛辣，對政府的批評不留餘地。

面對如斯猛烈抨擊，行政長官曾蔭權仍以「為捍衞聯繫 滙率，不能亂動儲備」作回應，了無新意，亦不反擊田北俊的論點。財政司司長及中央政策首席顧問更不發一言，足見官方欲重施故技，迴避討論，淡化批評。有關 財政儲備的爭論自上世紀八十年代中起延續至今，官方既不欲討論更不願修訂其保守政策，各政黨取態各異，多未能縱觀全局及正確了解財政政策的演變，也難向政 府施壓。

筆者曾深入研究財政儲備問題，認為爭論的關鍵在於財政儲備準則是否合理，故特撰文剖析其演變發展，並指出當前官方論點的謬誤，望能為由田北俊鴻文引發新一輪的辯論提供參考。

港英時代準則︰從明確到模糊
港英政府遵照英國要求其殖民地政府審慎理財的指示，財政預算務求收支平衡，避免發行公債，雖不抗拒赤字預算，但強調需要累積財政儲備以解決赤字，因此，財政儲備的多寡成為審慎理財的指標。

港 英政府很早便根據當時的社會經濟發展和公共財政狀況而訂下適當水平的財政儲備準則。該準則在二戰後，特別在八十年代後的變化，對當前討論甚具參考價值，值 得探討。例如五十年代的準則是財政儲備應不少於年度預算稅收，若為平衡預算，亦即是財政儲備應不少於一年的政府總開支；到了六十年代因開支大增，經修訂後 該準則只要求財政儲備應不少於年度預算經常開支的一半，亦即相等於四個月的政府總開支。

七十年代財政司夏鼎基引入或有負債的概念，該準則再經修訂，只要求財政儲備約不少於六個月的半年預算政府總開支，並稱之為「夏鼎基準則」。由此可見，所謂適當的財政儲備水平並非一成不變的。

到了八十年代中期，當時由商界轉入政府出任財政司的彭勵治，制訂「中期預測」的預算規劃模式，就不再提及財政儲備準則了，一個重要的財政預算準則這樣「神 秘」地刪掉，竟沒有一位立法局議員在預算案辯論時提出質詢！彭勵治不發一言，想必與港府欲在九十年代以財政儲備融資新機場基建工程有關，所以預先除去準則 對財政儲備的約束。

繼任彭勵治的財政司翟克誠，在1987／88預算案時指出，理想的財政儲備水平並沒有金科玉律，故不會再訂下準則，但強調財政預算的目標是「要維持充足的財政儲備」，這是首次把明確的準則變得極富彈性、說不準的準則，因為港府從未界定何謂「充足」的財政儲備水平。

1997年回歸前最後兩位財政司麥高樂及曾蔭權都堅拒重訂財政儲備新準則。此外，九十年代初公布的《基本法》也沒有在相關的財政稅收條文內提及財政儲備，難道內地與香港的《基本法》起草委員會均為彭勵治與翟克誠所誤導，抑或他們並不重視財政儲備的功能呢？

另一個有趣的觀察，是1983年10月中實施港元聯繫滙率後至1997年回歸前的歷任財政司：彭勵治、翟克誠、麥高樂及曾蔭權，沒有一位強調要積累巨額財政儲備，以在外滙市場維持聯滙的穩定。

回歸後曾蔭權重訂標準
1997 年回歸後，香港即遇上亞洲金融危機，港元在同年10月受衝擊，金融管理局以提高銀行同業拆息，以及在外滙市場干預來穩定港元，但高息下香港經濟出現不景， 各政黨遂要求當時的財政司司長曾蔭權提出赤字預算以刺激經濟，當時雖已累積了巨額財政儲備，但建議為曾蔭權所拒，他更在1998／99預算案中提出107 億元的盈餘預算案，並重訂財政儲備準則，提出財政儲備的三個功能：除了應付日常營運及應急之需外，更須具穩定港元聯滙的功能。

這一新功能大大提高對財政儲備適當水平的要求，曾蔭權遂提出「財政儲備應相等於約十八個月（下限）至二十八個月（上限）的政府總開支」（詳細計算請參閱1998／99 預算案五十七至六十二段）的準則，「曾蔭權準則」竟高達夏鼎基準則的三至六倍，可見曾蔭權重視聯滙穩定，多於香港經濟的穩定和發展。

不過，曾蔭權並非貨幣金融專家，新準則雖可加強港元聯繫滙率的實力，但卻要不斷累積財政儲備，更限制了使用財政儲備融資赤字預算的力度。曾蔭權對此新準則引以為傲，歡迎各界提出更好的建議，金管局前總裁任志剛亦撰文提及財政儲備愈多愈好，間接支持「曾蔭權準則」。

極其保守而未經諮詢討論的「曾蔭權準則」爭議性甚大，1998年經濟不斷下滑，前行政長官董建華在當年6月22日宣布241億元赤字的中期預算案以刺激經 濟，根本不理會「曾蔭權準則」的規範。香港經濟更自1998年10月開始持續出現「通縮」，大大影響經濟復蘇及財政盈餘。

梁錦松修訂曾蔭權準則
2001年年中曾蔭權轉任政務司司長，董建華委任資深銀行家梁錦松出任財政司司長，梁錦松是迄今對貨幣金融認識至深、水平最高的財政司／財政司司長，他在其第一份 （即2002／03年度）預算案即修訂了「曾蔭權準則」，取消了須具維護港元聯滙的功能，他認為，金管局已在1998年9月提出了多項措施改善聯滙制度， 毋須再以財政儲備以支持。

梁錦松把財政儲備的適當水平減至「應相等於十二個月的政府總開支」，這稱之為「梁錦松準則」，大約回復到五十年代 的標準，梁錦松也因此可以連續兩個年度提出共達千多億元的赤字預算案。任志剛對「梁錦松準則」也無異議，曾蔭權亦以不在其位，並無評論。可惜，梁錦松於 2003年夏因事辭職，未能更深入改革財政預算管理。

唐英年修訂梁錦松準則
繼任財政司司長的唐英年也沿用「梁錦松準則」。香港經濟受惠於2003年中簽署的《內地與香港更緊密經貿關係安排》（CEPA），在2004年年中走出通縮，並持續增長，政府的財政盈餘及 財政儲備不斷增加，超過「梁錦松準則」的要求，各界遂要求唐英年善用財政儲備還富於民。

唐英年曾任香港工業總會主席，是一位成功的工業家，為董建華招攬為工商及科技局局長，後轉任財政司司長，唐英年並沒有梁錦松的識見創見，也未實質回應善用財政儲備還富於民的要求。

香港浸會大學經濟系前系主任