一語道破公關秀 委員扶貧建議石破天驚
信報 2013年4月15日
新財政年度（2013／14）預算案了無新意，各界評論也多舊調重彈，倒是地產富豪鄭家純（新世界主席）對預算案的評論既精彩、更富挑戰性。他對3月7日在北京出席兩會期間與傳媒茶敍時，曾談到對新年度預算案的看法，他指市民的生活水平較十年前下降，而財政司司長曾俊華於預算案向關愛基金注資150億元，以每年約10億元的利息收入用作扶貧，只屬杯水車薪，作用不大！
特首梁振英曾盛讚這一撥款能針對性地回應社會當前的需要，想不到讓鄭家純一語道破此乃雷聲大、收效小的公關秀，令官方好不尷尬。
鄭家純是去年重組的扶貧委員會委員，他建議特區政府將現有財政儲備的一半，即約共3670億元用作扶貧；更要特區政府訂下五年扶貧計劃，以照顧有需要人士。 他認為這不會有損特區政府的審慎理財，即使拿出個億元財政儲備扶貧，亦不會影響經常性收支；他認同公共財政要量入為出，但不應無止境地累積財政儲備（刊2013年3月8日《明報》）。
儲備「不多」 不能亂用
其實，鄭家純的批評和建議觸及本港公共財政最關鍵的問題：貧窮問題惡化、扶貧力度不足、無止境累積而未能善用財政儲備。
歷任財政司均擁抱所謂審慎理財理念，卻甚少回應有關善用財政儲備的評論和建議，可說已到充耳不聞的程度了，這次曾俊華也不例外，沒有回應鄭家純。不過，2013／14預算案卻露了點端倪，他在〈迎接未來的挑戰〉一節中，談及特區政府整體財政狀況頗堪玩味。
他說：「財政儲備數字，並未扣除政府已知悉的負債，已承諾的開支和各類型的或有負債，包括三千多億元的基本工程項目，一千億元已提供的保證，以及現值約六千億元的公職人員法定退休金。這些款項雖然不是要在短時間內一次過付清，但當我們考慮特區政府整體的財政狀況時，不能只片面看我們的儲備，而不理會背後的負債和承擔。」（第139段）
曾俊華以特區政府龐大的或有負債及未撥備的承擔，意指可用的財政儲備並非那麼多，當然就不能亂用，所以他絕不認同「以一半儲備扶貧」的建議。所謂「背後的負債和承擔」，並不是新生事物，但曾俊華卻蓄意混淆視聽，原來過去的財政預算案只列出政府為公營機構貸款作擔保的或有負債總額，所謂或有負債，並不一定要支付，只有當某一公營機構無力償還貸款時才由公帑支付，否則就會無負擔。預算案從沒有報道有多少或有負債最終須由公帑支付。不過，曾俊華自2011／12預算案開始，把「或有負債」項目擴大為「或有負債及主要的無撥備負債」，而無撥負債包括法定退休金承擔額現值、尚餘假期及2004年發行的政府債券和票據，其中以法定退休金承擔額現值最重要，佔無撥備負債的95％以上，且金額巨大，於2011／12年度為4696 億元，2012／13年度為5338億元，2013／14更增至6413億元，遠大於每一年度只有約千億元的或有負債。曾俊華並無解釋為何要在預算案列出 無撥備負債數額，以及對財政政策的影響。
法定退休金即公務員長俸，一般市民對長俸承擔的認識不多，但公務員則極其關注，既恐懼特區政府撤銷或修訂港英政府留下的長俸制度，又害怕特區政府沒有足夠的財政資源支付長俸，因此自九十年代起，公務員團體便不斷要求港英政府成立公務員長俸基金，但港英政府不大同意；當時的財政司麥高樂指出，長俸支出屬年度預算案的經常開支，只約佔3％至5％，從無拖欠，公務員根本毋須憂慮。
不過，礙於公務員團體的強烈要求，港英政府最終勉強同意，立法局遂於1995年1月25日通過成立《公務員退休金儲備基金》，目的在提供一筆儲備金，萬一政府未能自一般收入賬目支付公務員退休金時，可用以支付有關款項。財委會亦於1995年5月27日批准撥款70億元予該基金。 由於政府從未欠付長俸，故該基金從未有過任何開支，歷年滾存的投資收益已高達270億元，但相對於當前6413億元的長俸承擔額現值，簡直九牛一毛，而公務員團體從未要求政府加碼注資，可見公務員團體亦深知該基金只屬回歸前穩定軍心的策略。
麥高樂的識見似未能有效幫助特區政府理順其理財思維，曾俊華對特區政府的長俸承擔有不同看法，他於2011／12年度起，便在預算案公布以長俸承擔額現值為 主的「無撥備負債」，曾俊華雖用無撥備負債一詞，以示有別於「或有負債」，但該概念仍有待商榷。長俸屬年度預算的經常開支，而非負債，故毋須撥備支付，當然長俸及綜援均屬必須支付的不可控制的經常開支，但不是負債。
長俸承擔額現值是一個較複雜的概念，是指特區政府根據年齡趨勢推算須支付現在及已退休公務員的長俸承擔總額，並折算為當前須要支付的總數，所以這只是一個精算現值，而非特區政府的負債，《中英聯合聲明》已明確保證公務員長俸制度不變，並通過年度預算開支去體現此承擔。
除非特區政府為撤銷此長俸制度而須買斷所有公務員退休金的承擔總額，否則這只屬一個精算數據，而非無撥備負債。不過，撤銷公務員體制最重要的長俸制度，必會引起社會動亂，這無疑是政治自殺，相信不是中央與港人所樂見，也不應是曾俊華的本意。曾俊華可能只想對不甚了解公共財政的社會各界，誇大長俸承擔額現值在 特區政府整體財政狀況的角色，以嚇退「善用財政儲備」的各種要求，但這一如意算盤難以打響，而「無撥備負債」一詞只會引起更多的爭論。
民間建議 不作回應
七十年代的財政司夏鼎基是香港公共財政的奠基者，他只為「或有負債」撥備，從未提及長俸承擔額現值的問題，可見既毋須為長俸承擔額現值撥備，也不應誇大長俸承擔額對特區政府財政的負擔，曾俊華已再無窖藏財政儲備不用的藉口。但如何善用儲備，曾俊華從未發一詞，各界的建議倒不少，而石破天驚的當屬鄭家純的「一 半儲備扶貧」無疑；鄭家純並非背叛其地產富豪階級，只是一位多關心社會公平、肯仗義執言的商人而已。
他對本港公共財政認識頗深，例如兩年前 他在北京出席兩會期間會見傳媒時，提出加利得稅率以扶貧，以及開徵賣樓稅用作興建居屋公屋；建議極具前瞻性，可惜相關官員無一回應。這次他再次挑戰當前的扶貧及儲備政策，一眾高官又是閉口不談，按既定程序方針辦事，好官我自為之。是官員胸無點墨？抑乏政策研究？何來有效施政？何來開放政府？如何為民生辦實事？不知梁振英對此有何感想？
教人更遺憾的是，政界和學術界未發一詞，對重大政策建議竟不敢討論，為何社會竟變得如此沉默、冷漠和反智？香港曾是「前店後廠」的前店，但不思進取，現則變成「前海後港」的後港，連扶貧和儲備政策也不能理順，遑論其他，是為祭。
香港浸會大學經濟系前系主任 鄧樹雄
Sunday, April 14, 2013
Saturday, March 16, 2013
港版反經濟周期財政政策
港版反經濟周期財政政策
財政司司長曾俊華於下半年度預算案強調特區政府不會因經濟下滑及政府收入減少而緊縮開支，特區政府會採取反經濟周期的開支政策，下年度的政府開支會超過三千億元（見二○○九╱一○年度預算案二十六段）。可是，這竟少於二○○八╱○九年度修訂預算的政府開支總額，難怪有評論指曾俊華錯用「反經濟周期的開支政策」一詞，有誤導之嫌。也有學者指這其實只是政治語言，特區政府的理財哲學並未改變。
此外，前任全國政協委員劉迺強更指「財政司司長根本不可能制訂一個反經濟周期的預算，因為這樣做，背後（要）有一套理財和經濟的理念，特區政府除了聲稱根據《基本法》量入為出之外，根本就沒有任何理念。而真正的反經濟周期預算，很容易又會被人攻擊違反《基本法》，更有可能被國際評級機構降級，試問一個怕字當頭的政府，敢嗎？」（見三月三日《信報》）
曾蔭權梁錦松的貢獻
劉迺強下筆前也許忘了翻看歷年預算案，特區政府從一九九八╱九九年度至二○○五╱○六年度連續提出八份赤字預算案，而梁錦松也在二○○二╱○三年度預算案第四十九段指「政府在近年經濟低迷的時候，刻意採取了反經濟周期的財政政策」。這是特區政府首次提到「反經濟周期的財政政策」。
曾俊華這次使用「反經濟周期的開支政策」，竟漏掉了稅收政策，當然不及財政政策的全面，難怪被批評為觀念混淆、表裏不一，但曾蔭權及梁錦松對此絕不含糊，那麼為什麼劉迺強認為「財政司司長根本不可能制訂一個反經濟周期的預算（按：意指財政政策）」呢？以劉迺強對香港政經情況的熟悉和對《基本法》的了解，當然不會信口雌黃。本文嘗試分析回歸後的赤字預算案，看看能否有所發現，或許有助界定具香港特色的「反經濟周期的財政政策」。
所謂「反經濟周期的財政政策（或預算）」是指在不景氣期間，通過大幅減稅減費和增加開支的巨額赤字預算案來刺激經濟；在好景時則通過盈餘預算案來減少總需求及減輕對通脹的壓力。回歸後從一九九八╱九九至二○○五╱○六年度的八個赤字預算案，分別由當時的財政司長長曾蔭權、梁錦松和唐英年提出的，從他們對理財理念的論述及預算措施的建議，可推論出特區政府如何在不違反《基本法》審慎理財的要求下，推行具香港特色的反經濟周期的財政政策。
曾蔭權在這方面的貢獻很大。當一九九八年香港因九七亞洲金融危機而出現經濟負增長，以及一九九八╱九九年度出現巨額財政赤字，曾蔭權遂於一九九九╱○○年度提出三百六十五億元赤字預算案，赤字高達本地總產值的百分之二點六五，曾蔭權在該預算案一 ○一至一○二段清楚指出在不景氣時，「不論是從收入或開支着手，如要達致收支平衡，總難免要採取嚴苛的措施。這不但從財政角度而言弊多於利，更會產生災難性經濟效果。在上述情況下，只要我們在中期內恢復平衡預算，短期出現財政赤字並不違反《基本法》。」又於一○六段強調「我們有意識地在經濟低潮中維持原有的開支計劃，而不選擇減開支，以免使經濟進一步衰退。」這是特區政府首次以八十年代中開始使用的財政預算規劃的〈中期預測〉概念來解析《基本法》第一○七條，年度赤字預算可以接受，只要在〈中期預測〉的五個年度期內回復預算平衡便可。
換言之，在〈中期預測〉期內編制反經濟周期預算是可以接受。梁錦松在二○○二╱○三年度預算案六十四段作出補充，提出要在〈中期預測〉期末年度達到預算平衡的三大目標：一、經濟賬目平衡、二、綜合賬目平衡、三、公共開支佔本地總產值的比重（亦稱公營部門）為百分之二十或以下。
上述標準並無規定必須在〈中期預測〉五個年度期內保持整體預算平衡，若不景氣持續，則可能會出現巨額累積赤字，又怎能說這符合審慎理財的要求呢？所以〈中期預測〉最重要的財政預算準則是關乎財政儲備的，要求維持財政儲備於某一適當水平。
一九九八╱九九年度預算案訂下的標準是，財政儲備應不少於相等於十八個月的政府開支，而二○○二╱○三預算案則調低至十二個月，到二○○七╱○八年度預算案更取消此固定標準，只要求「維持充足的財政儲備」，雖然預算案沒有界定何謂「充足」，但相信特區政府是「宜緊不會鬆的」。
以儲備非公債限赤字
曾蔭權與梁錦松雖提出多份赤字預算案，但為了令財政儲備在〈中期預測〉期內能達到準則的要求，他們均盡力控制赤字水平。例如曾蔭權在一九九九╱○○年度預算案既凍結公務員薪酬，亦增加間接稅；而梁錦松於二○○二╱○三預年度算案更減公務員及資助機構員工薪酬；到二○○三╱○四年度除繼續減薪外，還削減綜援金額，以及大加直接稅。當二○○四年香港經濟復甦後，唐英年自二○○四╱○五年度起連續三個年度大減實質政府開支，這有別於傳統大幅減稅增加開支的反經濟周期的赤字預算案。可見若特區政府有龐大的財政儲備及財政儲備的準則較寬鬆，則採取反經濟周期的財政政策的力度就愈大；反之則小。
這就是不違反《基本法》審慎理財條文，有規範的、具香港特色的反經濟周期的財政政策，有別於西方傳統的反經濟周期財政政策的理論。各國中央政府多以發行公債來融通赤字，毋須受財政儲備的束縛，但這亦造成各國公債泛濫的原因。歐盟遂於九十年代中採取規限赤字的兩個標準：其一是年度赤字不應超過本地總產值的百分之三，以及其二是未贖回公債不應超過本地總產值的百分之六十。通過這兩個標準令預算赤字與累積公債不致暴升至經濟難以承受的程度，所以歐盟各國的反經濟周期的財政政策並不是沒有規範的。
享有財政獨立地位的香港特區政府本來亦可引用歐盟標準，不過，無論港英政府或特區政府均不喜歡發行公債，認為沒有一分錢公債乃顯示政府善於理財，可享最高級的信貸評級。此外，英國政府不願為港英政府發行的公債作最終承擔的責任，故寧願港英政府選擇財政儲備而非公債作標準。
曾俊華過分謹慎
另一方面，《基本法》第一○七條強調量入為出，力求收支平衡，避免赤字，可以推論也不支持發公債融通赤字。特區政府雖繼續採取財政儲備的標準，本文指出仍不排除有提出「反經濟周期的財政政策」的需要和能力。
以當前的經濟不景氣及財政儲備水平，特區政府有能力在未來數年提出大幅減稅增支的赤字預算案，可是曾俊華過分謹慎，既驚怕經濟衰退持續，又恐懼財赤令財政儲備跌破最低標準，故在二○○九╱一○年度預算案削減政府開支，以至提出赤字數額不大的預算案，根本未能發揮應有刺激經濟的力度，虧他還大談「反經濟周期的開支政策」。
其實特區政府財政狀況不俗，現正是善用財政儲備應付經濟的滂沱大雨的時候，若不能把握時機，則更易加深衰退。畢竟從謹慎到保守，從保守到吝嗇，端視當政者的理論修養和宏觀視野。從各界對二○○九╱一○年度預算案的嚴厲批評，可見曾俊華欠缺這種修養和視野。
香港浸會大學經濟系前系主任
財政司司長曾俊華於下半年度預算案強調特區政府不會因經濟下滑及政府收入減少而緊縮開支，特區政府會採取反經濟周期的開支政策，下年度的政府開支會超過三千億元（見二○○九╱一○年度預算案二十六段）。可是，這竟少於二○○八╱○九年度修訂預算的政府開支總額，難怪有評論指曾俊華錯用「反經濟周期的開支政策」一詞，有誤導之嫌。也有學者指這其實只是政治語言，特區政府的理財哲學並未改變。
此外，前任全國政協委員劉迺強更指「財政司司長根本不可能制訂一個反經濟周期的預算，因為這樣做，背後（要）有一套理財和經濟的理念，特區政府除了聲稱根據《基本法》量入為出之外，根本就沒有任何理念。而真正的反經濟周期預算，很容易又會被人攻擊違反《基本法》，更有可能被國際評級機構降級，試問一個怕字當頭的政府，敢嗎？」（見三月三日《信報》）
曾蔭權梁錦松的貢獻
劉迺強下筆前也許忘了翻看歷年預算案，特區政府從一九九八╱九九年度至二○○五╱○六年度連續提出八份赤字預算案，而梁錦松也在二○○二╱○三年度預算案第四十九段指「政府在近年經濟低迷的時候，刻意採取了反經濟周期的財政政策」。這是特區政府首次提到「反經濟周期的財政政策」。
曾俊華這次使用「反經濟周期的開支政策」，竟漏掉了稅收政策，當然不及財政政策的全面，難怪被批評為觀念混淆、表裏不一，但曾蔭權及梁錦松對此絕不含糊，那麼為什麼劉迺強認為「財政司司長根本不可能制訂一個反經濟周期的預算（按：意指財政政策）」呢？以劉迺強對香港政經情況的熟悉和對《基本法》的了解，當然不會信口雌黃。本文嘗試分析回歸後的赤字預算案，看看能否有所發現，或許有助界定具香港特色的「反經濟周期的財政政策」。
所謂「反經濟周期的財政政策（或預算）」是指在不景氣期間，通過大幅減稅減費和增加開支的巨額赤字預算案來刺激經濟；在好景時則通過盈餘預算案來減少總需求及減輕對通脹的壓力。回歸後從一九九八╱九九至二○○五╱○六年度的八個赤字預算案，分別由當時的財政司長長曾蔭權、梁錦松和唐英年提出的，從他們對理財理念的論述及預算措施的建議，可推論出特區政府如何在不違反《基本法》審慎理財的要求下，推行具香港特色的反經濟周期的財政政策。
曾蔭權在這方面的貢獻很大。當一九九八年香港因九七亞洲金融危機而出現經濟負增長，以及一九九八╱九九年度出現巨額財政赤字，曾蔭權遂於一九九九╱○○年度提出三百六十五億元赤字預算案，赤字高達本地總產值的百分之二點六五，曾蔭權在該預算案一 ○一至一○二段清楚指出在不景氣時，「不論是從收入或開支着手，如要達致收支平衡，總難免要採取嚴苛的措施。這不但從財政角度而言弊多於利，更會產生災難性經濟效果。在上述情況下，只要我們在中期內恢復平衡預算，短期出現財政赤字並不違反《基本法》。」又於一○六段強調「我們有意識地在經濟低潮中維持原有的開支計劃，而不選擇減開支，以免使經濟進一步衰退。」這是特區政府首次以八十年代中開始使用的財政預算規劃的〈中期預測〉概念來解析《基本法》第一○七條，年度赤字預算可以接受，只要在〈中期預測〉的五個年度期內回復預算平衡便可。
換言之，在〈中期預測〉期內編制反經濟周期預算是可以接受。梁錦松在二○○二╱○三年度預算案六十四段作出補充，提出要在〈中期預測〉期末年度達到預算平衡的三大目標：一、經濟賬目平衡、二、綜合賬目平衡、三、公共開支佔本地總產值的比重（亦稱公營部門）為百分之二十或以下。
上述標準並無規定必須在〈中期預測〉五個年度期內保持整體預算平衡，若不景氣持續，則可能會出現巨額累積赤字，又怎能說這符合審慎理財的要求呢？所以〈中期預測〉最重要的財政預算準則是關乎財政儲備的，要求維持財政儲備於某一適當水平。
一九九八╱九九年度預算案訂下的標準是，財政儲備應不少於相等於十八個月的政府開支，而二○○二╱○三預算案則調低至十二個月，到二○○七╱○八年度預算案更取消此固定標準，只要求「維持充足的財政儲備」，雖然預算案沒有界定何謂「充足」，但相信特區政府是「宜緊不會鬆的」。
以儲備非公債限赤字
曾蔭權與梁錦松雖提出多份赤字預算案，但為了令財政儲備在〈中期預測〉期內能達到準則的要求，他們均盡力控制赤字水平。例如曾蔭權在一九九九╱○○年度預算案既凍結公務員薪酬，亦增加間接稅；而梁錦松於二○○二╱○三預年度算案更減公務員及資助機構員工薪酬；到二○○三╱○四年度除繼續減薪外，還削減綜援金額，以及大加直接稅。當二○○四年香港經濟復甦後，唐英年自二○○四╱○五年度起連續三個年度大減實質政府開支，這有別於傳統大幅減稅增加開支的反經濟周期的赤字預算案。可見若特區政府有龐大的財政儲備及財政儲備的準則較寬鬆，則採取反經濟周期的財政政策的力度就愈大；反之則小。
這就是不違反《基本法》審慎理財條文，有規範的、具香港特色的反經濟周期的財政政策，有別於西方傳統的反經濟周期財政政策的理論。各國中央政府多以發行公債來融通赤字，毋須受財政儲備的束縛，但這亦造成各國公債泛濫的原因。歐盟遂於九十年代中採取規限赤字的兩個標準：其一是年度赤字不應超過本地總產值的百分之三，以及其二是未贖回公債不應超過本地總產值的百分之六十。通過這兩個標準令預算赤字與累積公債不致暴升至經濟難以承受的程度，所以歐盟各國的反經濟周期的財政政策並不是沒有規範的。
享有財政獨立地位的香港特區政府本來亦可引用歐盟標準，不過，無論港英政府或特區政府均不喜歡發行公債，認為沒有一分錢公債乃顯示政府善於理財，可享最高級的信貸評級。此外，英國政府不願為港英政府發行的公債作最終承擔的責任，故寧願港英政府選擇財政儲備而非公債作標準。
曾俊華過分謹慎
另一方面，《基本法》第一○七條強調量入為出，力求收支平衡，避免赤字，可以推論也不支持發公債融通赤字。特區政府雖繼續採取財政儲備的標準，本文指出仍不排除有提出「反經濟周期的財政政策」的需要和能力。
以當前的經濟不景氣及財政儲備水平，特區政府有能力在未來數年提出大幅減稅增支的赤字預算案，可是曾俊華過分謹慎，既驚怕經濟衰退持續，又恐懼財赤令財政儲備跌破最低標準，故在二○○九╱一○年度預算案削減政府開支，以至提出赤字數額不大的預算案，根本未能發揮應有刺激經濟的力度，虧他還大談「反經濟周期的開支政策」。
其實特區政府財政狀況不俗，現正是善用財政儲備應付經濟的滂沱大雨的時候，若不能把握時機，則更易加深衰退。畢竟從謹慎到保守，從保守到吝嗇，端視當政者的理論修養和宏觀視野。從各界對二○○九╱一○年度預算案的嚴厲批評，可見曾俊華欠缺這種修養和視野。
香港浸會大學經濟系前系主任
結構性盈餘漸見禍害
結構性盈餘漸見禍害
財政司司長曾俊華不斷強調審慎理財，自他上任後，從2008／09年度起，連續提出五份赤字預算案，前四份卻獲得結算（或修訂）盈餘，累計達1700億元。
猶記得2002年政府內部一份研究報告提出，香港可能會出現「結構性赤字」，那是否有點杞人憂天？當前各界，更為關注特區政府近年如何揮動魔術棒轉虧為盈；有論者更質疑特區政府是否存在「結構性盈餘」？
本文試從收支和經濟各方面探究之。
一、嚴控開支增長
開支多、稅收少則易生赤字，政府控制開支遠較預測稅收來得直接和準確，所以特區政府十分強調控制開支增長——在景氣時開支增長不應超過經濟增長率，在不景氣時更要削減開支以減少財政赤字。回歸前，公營部門（即公共開支佔本地總產值的比例）從未超逾20％，以此作為「小政府」的原則；回歸後，亞洲金融危機導致1998年經濟負增長，1998／99年度的公營部門首次超逾20％，其後數個年度均維持高比例，並於2003／04年度增至22％。
其後，唐英年接任財政司司長，該比例從2004／05年度逐漸減至2007／08的15.6％，主要是由於2004年起經濟復蘇和持續削支所致；唐英年更於2006／07年度首次制訂公營部門不得超逾20％的財政預算準則。而曾俊華在任的五個財政年度，公營部門逐漸回升，到下年度（2012／13）更會升至21.4％。
公營部門超逾20％，看似是公共開支不斷擴大，其實不然，主要是由於亞洲金融危機導致自1998年起香港出現持續數年的負通脹和經濟負增長或低增長，而非公共開支大增。事實上，在不景氣期間，特區政府嚴格控制開支，從1999／00至2007／08年度的公共開支數額，或與1998／99年度數額相若、甚或低於該數額，例如2007／08年度的公共開支數額便低1998／99年度，到了2008／09年度才真正回升；但2009／10年度所謂擴張開支的反循環財政政策，其公共開支竟低於2008／09年度數額，足見特區政府嚴控開支增長。
近年，因人口老化而導致社會福利開支增加，但特區政府在其他政策範疇作出調整，以及放慢公共服務在質方面的改善，以控制公共總開支，維持小政府格局，達致結算盈餘。
二、高估預算開支
許多政府會以低估預算開支，以求立法機構通過預算案，然後才在中期申請追加撥款。但特區政府剛好相反，多是高估預算開支，即結算開支少於預算開支。從回歸後的1997／98年度起，各年度的結算開支均少於預算開支，甚至是經濟負增長或強調採用擴張性反循環財政政策的年度均如是，例如1998年和2009年的經濟均有負增長，但1998／99和2009／10兩個年度的結算公共開支竟少於預算公共開支約100億元，足見特區政府重視財政穩定多於經濟穩定。
三、低估預算收入
如結算財政收入大於預算收入數額，便是低估預算收入。無論港英政府或特區政府均採取這種保守的理財手法，因為預測稅收受經濟環境影響大，不易準確，故多低估以免出現財赤。特區政府最重要的幾項收入為入息和利得稅、印花稅和地價收入，三者均隨經濟景氣周期波動。財政儲備每年的投資利息收入亦極可觀，但自2007／08年度，財政司司長與金管局同意採取新分賬安排，令利息收入的穩定性大增，故本節略而不談。
入息和利得稅約佔總財政收入的四分一，但自2004／05年度開始持續低估，平均低估10％至20％，財政司司長每次以入息和盈利較預期好來解釋。其實，經濟增長率與預測相若，故不應有較大差異，足證低估預算收入。在地價收入方面，波幅更大，估算更難，現在以相等於本地總產值的某一百分比（如1％至3％）來估算，偏向低估，誤差頗大。
與資產交易有關的印花稅收入，情況相同，波幅亦大。由2004／05年度起，各個預算案均能轉虧為盈，或盈餘大增，主要皆因大幅度低估預算收入所致，例如2007／08和2010／11年度，均低估800多億元。
四、與內地加強經濟聯繫
稅收與經濟表現的關係甚大，上節提及特區政府數項財政收入受經濟狀況影響，其波幅甚大，這解釋了九七亞洲金融危機及其後2003年的沙士疫症引發的持續不景氣，導致該期間稅收大幅下滑，連非常審慎保守的預算收入也無法達標。
不過，中央政府於2003年中與香港簽署《內地與香港更緊密經貿關係安排》（CEPA）後，加上落實自由行，以及其後年年擴大CEPA內容，更於2007年把香港納入國家的五年經濟規劃內，令香港經濟相應受惠，抵銷了海外市場的波動。
在內地經濟持續高速增長、內地訪港旅客增加、內地投資於香港資產市場激增下，令自2004／05年度起，特區政府連續出現結算盈餘，包括經濟負增長的2009／10年度。
欠市民一筆賬
上述幾種因素解釋了為何自2004／05年度起，特區政府有持續的結算盈餘，該期間共累積高達3867億元的財政儲備。難怪曾俊華從不懼怕提交赤字預算案，因為他早知會轉虧為盈，他也無意改變這種保守的理財手法；若一切政策不變，則特區政府必會出現「結構性盈餘」。
在行政主導下，各界對特區政府多年來美其名審慎理財，實則是蓄意扭曲預算收支的預測莫奈之何；立法會議員只多關注紓困措施的多寡，而忽略這種過度保守的理財手法的禍害。
特區政府坐擁6621億元財政儲備，但欠下多少公共服務在量和質兩方面的賬？窒礙了多少社會經濟發展的步伐？港人近日深受各種責難和羞辱，多少與此不無關係。《基本法》第107條所強調的審慎理財，不應如此解釋吧！
香港浸會大學經濟系前系主任
財政司司長曾俊華不斷強調審慎理財，自他上任後，從2008／09年度起，連續提出五份赤字預算案，前四份卻獲得結算（或修訂）盈餘，累計達1700億元。
猶記得2002年政府內部一份研究報告提出，香港可能會出現「結構性赤字」，那是否有點杞人憂天？當前各界，更為關注特區政府近年如何揮動魔術棒轉虧為盈；有論者更質疑特區政府是否存在「結構性盈餘」？
本文試從收支和經濟各方面探究之。
一、嚴控開支增長
開支多、稅收少則易生赤字，政府控制開支遠較預測稅收來得直接和準確，所以特區政府十分強調控制開支增長——在景氣時開支增長不應超過經濟增長率，在不景氣時更要削減開支以減少財政赤字。回歸前，公營部門（即公共開支佔本地總產值的比例）從未超逾20％，以此作為「小政府」的原則；回歸後，亞洲金融危機導致1998年經濟負增長，1998／99年度的公營部門首次超逾20％，其後數個年度均維持高比例，並於2003／04年度增至22％。
其後，唐英年接任財政司司長，該比例從2004／05年度逐漸減至2007／08的15.6％，主要是由於2004年起經濟復蘇和持續削支所致；唐英年更於2006／07年度首次制訂公營部門不得超逾20％的財政預算準則。而曾俊華在任的五個財政年度，公營部門逐漸回升，到下年度（2012／13）更會升至21.4％。
公營部門超逾20％，看似是公共開支不斷擴大，其實不然，主要是由於亞洲金融危機導致自1998年起香港出現持續數年的負通脹和經濟負增長或低增長，而非公共開支大增。事實上，在不景氣期間，特區政府嚴格控制開支，從1999／00至2007／08年度的公共開支數額，或與1998／99年度數額相若、甚或低於該數額，例如2007／08年度的公共開支數額便低1998／99年度，到了2008／09年度才真正回升；但2009／10年度所謂擴張開支的反循環財政政策，其公共開支竟低於2008／09年度數額，足見特區政府嚴控開支增長。
近年，因人口老化而導致社會福利開支增加，但特區政府在其他政策範疇作出調整，以及放慢公共服務在質方面的改善，以控制公共總開支，維持小政府格局，達致結算盈餘。
二、高估預算開支
許多政府會以低估預算開支，以求立法機構通過預算案，然後才在中期申請追加撥款。但特區政府剛好相反，多是高估預算開支，即結算開支少於預算開支。從回歸後的1997／98年度起，各年度的結算開支均少於預算開支，甚至是經濟負增長或強調採用擴張性反循環財政政策的年度均如是，例如1998年和2009年的經濟均有負增長，但1998／99和2009／10兩個年度的結算公共開支竟少於預算公共開支約100億元，足見特區政府重視財政穩定多於經濟穩定。
三、低估預算收入
如結算財政收入大於預算收入數額，便是低估預算收入。無論港英政府或特區政府均採取這種保守的理財手法，因為預測稅收受經濟環境影響大，不易準確，故多低估以免出現財赤。特區政府最重要的幾項收入為入息和利得稅、印花稅和地價收入，三者均隨經濟景氣周期波動。財政儲備每年的投資利息收入亦極可觀，但自2007／08年度，財政司司長與金管局同意採取新分賬安排，令利息收入的穩定性大增，故本節略而不談。
入息和利得稅約佔總財政收入的四分一，但自2004／05年度開始持續低估，平均低估10％至20％，財政司司長每次以入息和盈利較預期好來解釋。其實，經濟增長率與預測相若，故不應有較大差異，足證低估預算收入。在地價收入方面，波幅更大，估算更難，現在以相等於本地總產值的某一百分比（如1％至3％）來估算，偏向低估，誤差頗大。
與資產交易有關的印花稅收入，情況相同，波幅亦大。由2004／05年度起，各個預算案均能轉虧為盈，或盈餘大增，主要皆因大幅度低估預算收入所致，例如2007／08和2010／11年度，均低估800多億元。
四、與內地加強經濟聯繫
稅收與經濟表現的關係甚大，上節提及特區政府數項財政收入受經濟狀況影響，其波幅甚大，這解釋了九七亞洲金融危機及其後2003年的沙士疫症引發的持續不景氣，導致該期間稅收大幅下滑，連非常審慎保守的預算收入也無法達標。
不過，中央政府於2003年中與香港簽署《內地與香港更緊密經貿關係安排》（CEPA）後，加上落實自由行，以及其後年年擴大CEPA內容，更於2007年把香港納入國家的五年經濟規劃內，令香港經濟相應受惠，抵銷了海外市場的波動。
在內地經濟持續高速增長、內地訪港旅客增加、內地投資於香港資產市場激增下，令自2004／05年度起，特區政府連續出現結算盈餘，包括經濟負增長的2009／10年度。
欠市民一筆賬
上述幾種因素解釋了為何自2004／05年度起，特區政府有持續的結算盈餘，該期間共累積高達3867億元的財政儲備。難怪曾俊華從不懼怕提交赤字預算案，因為他早知會轉虧為盈，他也無意改變這種保守的理財手法；若一切政策不變，則特區政府必會出現「結構性盈餘」。
在行政主導下，各界對特區政府多年來美其名審慎理財，實則是蓄意扭曲預算收支的預測莫奈之何；立法會議員只多關注紓困措施的多寡，而忽略這種過度保守的理財手法的禍害。
特區政府坐擁6621億元財政儲備，但欠下多少公共服務在量和質兩方面的賬？窒礙了多少社會經濟發展的步伐？港人近日深受各種責難和羞辱，多少與此不無關係。《基本法》第107條所強調的審慎理財，不應如此解釋吧！
香港浸會大學經濟系前系主任
預算案加劇巨額盈餘與社會服務不足並存的荒謬
預算案加劇巨額盈餘與社會服務不足並存的荒謬
在通脹肆虐、貧窮人口增加、社會深層次矛盾惡化的環境下，各界均希望《施政報告》和財政預算案有所作為，可惜梁振英首份《施政報告》鮮有新政，而曾俊華則沿用2012／13預算案的相同策略，以多項一次性紓困措施，編制一份連赤字規模也相若的2013／14預算案。
去年曾俊華已廣受批評，今年再用同一板斧，又怎能緩解更嚴峻的深層次矛盾？難怪各界對此一預算案劣評如潮，更質疑曾俊華能否提供足夠的財政支援，以落實梁振英的競選承諾。本文試析當中因由和發展方向。
財政政策有着通過累進稅制及提供各種社會服務作為收入重分配的功能，以此紓緩貧富差距；而重分配的力度視乎貧富差距程度、政府對其重分配功能及管治哲學的取捨而定。特區政府一直強調「大市場、小政府」思維、簡單稅制和低稅率政策，在直接稅稅率從不超越20％的無形上限下，把公共開支不得超逾本地總產值20％ 的政策，列為其中一個重要的財政預算準則，因此香港的貧富懸殊縱然惡化、貧窮人口增加，特區政府亦難以提高累進稅率，以及提供足夠的社會服務紓緩貧富差距。
不過，特區政府堅持審慎理財，寧願出現社會服務不足，也不輕易增加經常性開支，故此常常出現結算盈餘，令財政儲備累積至高達7340億元，相當於36％的本地總產值或二十三個月的政府開支，藏富於官，莫此為甚！巨額財政儲備與社會服務不足並存，極其荒謬，近數年度的預算措施，更加劇此一荒謬現象。
還富於民 缺乏誠意
特區政府未能有效實施重分配的功能，早已廣受批評，各界更不滿特區政府積累財政儲備愈多愈好的政策。面對各界責難，前任行政長官曾蔭權遂於2007／08《施政報告》提出「還富於民」的口號，但僅僅承諾於好景時減差餉，以及減直接稅稅率至15％的水平。
其實，若要還富於民，最直接的方法是從財政儲備中提取款項分發給市民，或是通過減稅增支編制赤字預算案，以財政儲備支付結算赤字。從2008／09到 2012／13五個年度，曾俊華確曾提出四份赤字預算案，但是限制開支增長、低估收入而高估開支，以及不用盡已批准的開支的策略下，竟全部錄得巨額結算盈餘，甚至在2009年經濟出現負增長的情況下仍然如此，這實在難言還富於民。
各界不斷要求曾俊華仿效澳門政府，把部分上年度的巨額盈餘分給市民，但曾俊華並不理會，連建制派議員也看不過眼，遂於曾俊華宣讀2011／12年度預算案後向他施壓；曾俊華最終同意修訂預算措施，向每位市民派發 6000元，算是還富於民。但派錢只此一次，而且純屬政治決定。
曾俊華編制的赤字預算案，其實水分甚多，絕非貨真價實，例如向某一基金（或 成立基金）注資100至200億元，會計上作出撥款，但實際上是以該基金當年賺取的利息，作為某項活動的開支，實際開支的增幅很小。此外，近年還傾向作出多項「一次性開支」，而不增加經常性開支，避免作長期財政承擔。
面對經常性開支不足的批評時，曾俊華常以「應使則使」來回應，但他卻從未界 定何謂「應使」，所以「應使則使」已成為他迴避問題的遁詞。從他不斷強調公共開支不超逾本地總產值20％的財政預算準則看，他的「應使則使」是受此準則約 束的，在當前開支已達上限的情況下，他沒有多少空間增加開支，「應使」變了「不能使」。
批評此一開支增長準則的文章和研究不少，但曾俊華從不正面回應，想不到他竟在2013／14預算案作出解釋，他說：「我們目前的收入，相當於本地生產總值20％左右，難有大的突破，近年我們的公共開支亦處於相若的水平，按量入為出的原則，若政府要將開支限制提升，政府收入亦要相應增加，即是增加稅收或是作出借貸，我覺得兩者都具有相當大的爭議性。……在考慮任何加稅的建議時，我們必須小心衡量利弊。」（見2013／14預算142段）
曾俊華點出問題的關鍵是「稅收不足」，一般市民不易理解。 香港自1947年制訂稅務條例後，從未作過真正的稅制改革，只曾作出個別條文的修訂，或是預算案提出關乎稅收的措施，因此香港稅制相對穩定，難以配合社會和經濟發展，特別是在維護簡單稅制和低稅率的大原則下，不易改革。
公共開支 受制上限
從八十年代起，歷任財政 司多番嘗試引入銷售稅或消費稅，都因其累退性質而不為各界接受，而政府坐擁巨額財政儲備，更令各界抗拒稅制改革，以致號稱財政獨立、不用上繳稅收予中央政府的特區政府，無法汲取足夠稅款以滿足需求不斷增加的社會服務，只能守着公共開支不逾本地總產值20％的上限。
超額財政儲備與稅收不足和公 共服務不夠的矛盾並非無法緩解，端視官方如何修訂理財哲學而已，可是曾俊華過分謹慎，五年來完全迴避相關爭論，連最重要的財政預算準則亦一字不改。不過，今年總算是新一屆政府的第一份預算案，曾俊華也不能不有所表示，除了首次解釋開支上限問題外，還宣布「成立一個由庫務科領導的工作小組，並邀請學者及相關 專家加入，一同研究如何在公共財政上，為人口高齡化及政府其他長遠的財政承擔作出更周全的計劃。小組會於本年底前向我提交報告。」（見2013／14預算 140段）
這一工作小組亦有先例，事緣九七亞洲金融危機導致其後數年香港經濟不景及財赤急升，當時的財政司司長曾蔭權遂於2001／02預 算案成立一個由庫務科領導的工作小組，專責研究特區政府是否存在結構性赤字；小組於2002年2月發表報告，指出有迹象顯示結構性赤字的存在，這導致繼任 財政司司長的梁錦松大力削支和增稅。
不過，2005／06年度轉赤為盈之後，再無人理會該份研究報告了；十年後，特區政府面對嚴峻的公共財政問題。曾俊華亦成立由庫務科領導的工作小組，但不知該小組會否全面檢討理財原則，而非單單着眼於現有資源分配的優先次序呢？
在眾多討論中，梁振英的看法不容忽視。預算案發表後，梁振英隨即發表聲明，以下年度政府開支增長大於本地總產值的增幅為由，對2013／14預算案大加讚 賞，指它「體現特區政府服務市民的承擔，而新年度預算案是一份經過深思熟慮，具前瞻性和有承擔的預算案，以針對性措施回應社會當前的需要，為香港長遠和持續的經濟發展提供穩固的財政基礎」。
財政理念 須予檢視
梁振英的看法與各界迥異，是否公關說詞？他對公共財政 有其看法，他於2011年9月競選行政長官出席由社聯舉辦的論壇時，談到對公共財政的理念。他指政府開支應以「應使則使」為原則，當社會人口老化對社會福利要求增加時，政府若仍堅守開支不超出某個百分點，並非實事求是。可見梁振英的「應使則使」原則，較曾俊華的詮釋更具彈性。
梁振英聲明的最後一段較預算案更為重要。他說：「未來一年，隨着經濟發展委員會、扶貧委員會、人口政策督導委員會及土地開發研究工作的全面展開，政府會檢視香港長遠財政的收支問題和相關的公共財政理念，為解決長期積存的社會問題和打造更有競爭力的經濟作出更大努力。」
梁振英雖無明言會否成立新的委員會檢討公共財政（相信應交由庫務科領導的工作小組進行，以免造成混亂），但已明確指出要檢視公共財政理念，這較曾俊華在預算案對工作小組的指示更為清晰。未知是否反映兩人的分歧！梁振英在第一份《施政報告》採取「停着」策略，無甚新政，寧捱眾罵，等的就是這些檢討、研究和建議；能否見效，端視特區政府的理財哲學和財政基礎是否配合！
政務官出身的曾俊華要在審慎理財與適度有為，以及在政治現實與理性選擇之間作出取捨，端的不易。是體制改革，抑或現狀修補？是維護既得利益、抑爭取社會公義？好戲還在後頭，2014見真章。
香港浸會大學經濟系前系主任
漫天風雨待扶貧
漫天風雨待扶貧
以重視扶貧為競選政綱之一而成功出任行政長官的梁振英，當選後即重設扶貧委員會（簡稱「扶貧會」），並建立長者生活津貼制度，足見其重視扶貧政策。 不過，他周三（16日）推出的首份《施政報告》並無提出扶貧新政策，只責成重設的扶貧會研究設立貧窮線和檢討綜援制度，並於年底提交報告；各界多認為此舉 無法紓緩當前嚴重的貧窮問題。
香港的貧窮問題自九十年代中起日趨嚴重，回歸後更形惡化，是本港眾多深層次矛盾之一，連溫家寶總理也 極為關注，扶貧遂成為特區政府的施政重點。首任行政長官董建華於1999年《施政報告》中首次出招，提出扶貧紓困措施，以緩解亞洲金融危機和香港經濟負增 長對貧窮人士帶來的困難；但那些短期措施只是針對當前危機的治標方法，難以持久扶貧和脫貧。
寄望商界 失望而還
不 過，單以財政開支也難緩解此一深層次矛盾，董建華遂於2002年《施政報告》中提出由政府、商界和非政府組織的第三部門，由三方合作解決本港貧窮問題。董 建華寄望商界肩負更多社會責任，可是香港的財團一向缺乏此種胸襟，社會責任感一向不強，這已常為各界詬病，故董建華最終無功而還，而本港貧窮人口則不斷上 升。此外，由於人口老化，退休保障不足，令貧窮問題日見惡化，董建華不得不於2005年《施政報告》提出成立為期兩年的扶貧會，認真處理貧窮問題。
可 是董建華的遠見並未得到商界認同和政府內部支持，而大專院校的主流經濟學界更認為這會擴大政府開支，不利審慎理財，有違市場主導和小政府的管治思維，所以 扶貧會只能在不改變現行體制和經濟政策的前提下「扶貧」——既不討論產業結構，也不討論最低工資、集體談判權、最高工時和貧窮線，當然難以制訂有效措施。
特別是由時任財政司司長唐英年出任扶貧會主席，委員則以商界和芝加哥學派的經濟學者為主，故扶貧難有新意。花了兩年時間，貧窮問題更見嚴重，扶貧會2007年提交報告後便告解散，繼任行政長官的曾蔭權也無意重設扶貧會。
產業發展 制訂規劃
唐 英年扶貧不力，廣受批評。梁振英出任行政長官後，立即重設扶貧會，以較開放的態度紓緩貧窮問題。這次梁振英責成扶貧會制訂貧窮線，就是特區政府管治思維的 一大改革，因為貧窮線不單是一個關乎社會發展的數據，便利政府施政，社會各界更會據此要求政府制訂改善民生的指標，如貧窮線的調整、減低窮人比例等。
過去，港英政府和特區政府堅拒制訂貧窮線，就是不願作出財政承擔。梁振英這次突破，雖云是順應不斷升級的社會壓力，卻也反映他對審慎理財的新看法。重設的扶貧會改由政務司司長任主席，而不像從前由財政司司長擔任，這一微妙轉變意義重大。
今 次扶貧效果如何，最終會記在梁振英的賬上，但單以政府的財政開支扶貧，效果始終有限，特別是處理在職貧窮問題，它涉及多項經濟政策，絕非扶貧會能單獨處 理，所以梁振英在《施政報告》責成經濟發展委員會（簡稱「經發會」）制訂各種產業發展政策，並於年底提交報告。這是有史以來《施政報告》首次明確指出要研 究和制訂產業發展政策和宏觀經濟規劃，產業發展與就業和在職貧窮關係密切，更是解決貧窮問題的關鍵所在。
港英時代和特區政府也曾設立類似的 經發會，但在積極不干預主義、大市場小政府的管治思維下，根本就是一場公關騷，只為回應各界批評，架構方面雖人有我有，但不要有所作為，故該委員會從不公 開議論經濟政策及評論宏觀經濟環境，也從未出版報告或建議書，這解釋了為何港英政府和早期特區政府從未發表中期或長期經濟發展規劃白皮書。
研究架構 一直欠缺
2009 年由曾蔭權任主任的經濟機遇委員會發表的「發展六大具優勢產業建議」，也沒有對該六大行業作過深入的政策研究，有些行業連統計資料都沒有。過了三年，這六 大具優勢行業究有何新發展，似乎未有官方深入分析，這又是一場公關騷，害得香港平白損失數年寶貴時間。梁振英這次不跟隨一貫的公關騷傳統，要做實事，責成 扶貧會和經發會於年底提交研究報告和政策建議，不啻是管治思維的突破。
梁振英的「適度有為」會否如董建華的「大有為」均得不到政府內部的支持而一事無成，這實在教人憂慮。除了政治因素外，政府內部也可能未必適應此新思維，因為政府部門缺乏研究力量。
港英政府和特區政府一向不重視體制內研究，各政策局竟沒有常設的部門研究架構；梁振英早前提出的五司十四局部門架構改組建議，亦沒有提出在各政策局設立常設研究單位的建議，令人更遺憾的是，連中央政策組也變為政治酬庸的棋子，進一步削弱特區政府的研究力量。
在這種情況下要扶貧會和經發會在年底提交一份有見地的研究報告和政策建議，恐怕有點不切實際，遑論因政治因素而委任的兩會委員的人選是否有識之士和認同新思維！
各界習慣了特區政府的危機管理，所以多認為梁振英的《施政報告》以「拖」為主，以委員會治港。但是扶貧和經濟發展是持續及長期的追求，豈能一蹴而就！可惜梁振英對此着墨不多，難怪各界不滿。梁班子能否在年底提出扶貧和經濟發展的新思維，還須拭目以待。
香港浸會大學經濟系前系主任
以重視扶貧為競選政綱之一而成功出任行政長官的梁振英，當選後即重設扶貧委員會（簡稱「扶貧會」），並建立長者生活津貼制度，足見其重視扶貧政策。 不過，他周三（16日）推出的首份《施政報告》並無提出扶貧新政策，只責成重設的扶貧會研究設立貧窮線和檢討綜援制度，並於年底提交報告；各界多認為此舉 無法紓緩當前嚴重的貧窮問題。
香港的貧窮問題自九十年代中起日趨嚴重，回歸後更形惡化，是本港眾多深層次矛盾之一，連溫家寶總理也 極為關注，扶貧遂成為特區政府的施政重點。首任行政長官董建華於1999年《施政報告》中首次出招，提出扶貧紓困措施，以緩解亞洲金融危機和香港經濟負增 長對貧窮人士帶來的困難；但那些短期措施只是針對當前危機的治標方法，難以持久扶貧和脫貧。
寄望商界 失望而還
不 過，單以財政開支也難緩解此一深層次矛盾，董建華遂於2002年《施政報告》中提出由政府、商界和非政府組織的第三部門，由三方合作解決本港貧窮問題。董 建華寄望商界肩負更多社會責任，可是香港的財團一向缺乏此種胸襟，社會責任感一向不強，這已常為各界詬病，故董建華最終無功而還，而本港貧窮人口則不斷上 升。此外，由於人口老化，退休保障不足，令貧窮問題日見惡化，董建華不得不於2005年《施政報告》提出成立為期兩年的扶貧會，認真處理貧窮問題。
可 是董建華的遠見並未得到商界認同和政府內部支持，而大專院校的主流經濟學界更認為這會擴大政府開支，不利審慎理財，有違市場主導和小政府的管治思維，所以 扶貧會只能在不改變現行體制和經濟政策的前提下「扶貧」——既不討論產業結構，也不討論最低工資、集體談判權、最高工時和貧窮線，當然難以制訂有效措施。
特別是由時任財政司司長唐英年出任扶貧會主席，委員則以商界和芝加哥學派的經濟學者為主，故扶貧難有新意。花了兩年時間，貧窮問題更見嚴重，扶貧會2007年提交報告後便告解散，繼任行政長官的曾蔭權也無意重設扶貧會。
產業發展 制訂規劃
唐 英年扶貧不力，廣受批評。梁振英出任行政長官後，立即重設扶貧會，以較開放的態度紓緩貧窮問題。這次梁振英責成扶貧會制訂貧窮線，就是特區政府管治思維的 一大改革，因為貧窮線不單是一個關乎社會發展的數據，便利政府施政，社會各界更會據此要求政府制訂改善民生的指標，如貧窮線的調整、減低窮人比例等。
過去，港英政府和特區政府堅拒制訂貧窮線，就是不願作出財政承擔。梁振英這次突破，雖云是順應不斷升級的社會壓力，卻也反映他對審慎理財的新看法。重設的扶貧會改由政務司司長任主席，而不像從前由財政司司長擔任，這一微妙轉變意義重大。
今 次扶貧效果如何，最終會記在梁振英的賬上，但單以政府的財政開支扶貧，效果始終有限，特別是處理在職貧窮問題，它涉及多項經濟政策，絕非扶貧會能單獨處 理，所以梁振英在《施政報告》責成經濟發展委員會（簡稱「經發會」）制訂各種產業發展政策，並於年底提交報告。這是有史以來《施政報告》首次明確指出要研 究和制訂產業發展政策和宏觀經濟規劃，產業發展與就業和在職貧窮關係密切，更是解決貧窮問題的關鍵所在。
港英時代和特區政府也曾設立類似的 經發會，但在積極不干預主義、大市場小政府的管治思維下，根本就是一場公關騷，只為回應各界批評，架構方面雖人有我有，但不要有所作為，故該委員會從不公 開議論經濟政策及評論宏觀經濟環境，也從未出版報告或建議書，這解釋了為何港英政府和早期特區政府從未發表中期或長期經濟發展規劃白皮書。
研究架構 一直欠缺
2009 年由曾蔭權任主任的經濟機遇委員會發表的「發展六大具優勢產業建議」，也沒有對該六大行業作過深入的政策研究，有些行業連統計資料都沒有。過了三年，這六 大具優勢行業究有何新發展，似乎未有官方深入分析，這又是一場公關騷，害得香港平白損失數年寶貴時間。梁振英這次不跟隨一貫的公關騷傳統，要做實事，責成 扶貧會和經發會於年底提交研究報告和政策建議，不啻是管治思維的突破。
梁振英的「適度有為」會否如董建華的「大有為」均得不到政府內部的支持而一事無成，這實在教人憂慮。除了政治因素外，政府內部也可能未必適應此新思維，因為政府部門缺乏研究力量。
港英政府和特區政府一向不重視體制內研究，各政策局竟沒有常設的部門研究架構；梁振英早前提出的五司十四局部門架構改組建議，亦沒有提出在各政策局設立常設研究單位的建議，令人更遺憾的是，連中央政策組也變為政治酬庸的棋子，進一步削弱特區政府的研究力量。
在這種情況下要扶貧會和經發會在年底提交一份有見地的研究報告和政策建議，恐怕有點不切實際，遑論因政治因素而委任的兩會委員的人選是否有識之士和認同新思維！
各界習慣了特區政府的危機管理，所以多認為梁振英的《施政報告》以「拖」為主，以委員會治港。但是扶貧和經濟發展是持續及長期的追求，豈能一蹴而就！可惜梁振英對此着墨不多，難怪各界不滿。梁班子能否在年底提出扶貧和經濟發展的新思維，還須拭目以待。
香港浸會大學經濟系前系主任
政府只願派糖 缺乏財政承擔
政府只願派糖 缺乏財政承擔
曾蔭權政府將於今年7月換屆，作為夕陽政府最後的一份財政預算案，各界均知難有創新突破，而且財政司司長曾俊華一貫遵循僵化的審慎理財法則，甚少創 見，連所謂反經濟景氣周期的2009／10預算案，其預算開支竟少於2008／09年度的修訂預算開支，可見港式的反循環財政政策離不開審慎理財的框框； 而2012／13預算案諮詢的背景資料，更一反傳統，竟連一條問題也沒有提出，可見曾俊華連公關也懶理。
2011／12年度經調整 的原來預算有八十五億元赤字，最新發表經修訂預算則為六百六十七億元盈餘，轉小虧為大盈，所以曾俊華不得不在2012／13預算案大幅「派糖」，美其名為 順應各界訴求，包括調高各項薪俸稅免稅額和退稅的稅務寬減，以及多項一次性的資助和寬免措施等共計達八百多億元，手筆之大，前所未有，難怪政黨和市民多所 讚譽。
官商勢強 勞方無力
不過，若稍作深思，不難發現特區政府理財不善，本文試作分析。
政府、商界和勞方如何合理分配經濟增長成果，是每個社會必須小心處理的課題。香港缺乏真正的議會政制，市民不易通過選票表達意見和訴求；勞方也因缺乏集體談判權，難以通過罷工爭取合理權益，而爭取多年的最低工資法案才於去年落實，故勞方在三方分配中只佔小份。
香港雖是經濟自由度最高的資本經濟體系，但迄今並無《競爭法》條例，各重要行業多由大財團操縱，牟取暴利，以致財團巨賈紛紛躋身世界富豪榜前列；而香港企業工時之長，更是商界對勞方的另一種剝削，這種不善待員工和消費者的經營手法，雖可賺取暴利，卻有欠社會責任感。
另一方面，當各個經濟先進工業國多受巨額財政赤字困擾之際，香港特區政府則連年錄得財政盈餘，且累積巨額財政儲備。究其原因甚多，最主要是特區政府保持財政獨立（參考《基本法》第106條），既毋須把稅收上繳中央政府，也毋須與下級政權分稅。
換言之，特區政府擁有全部的直接稅和間接稅的稅收和龐大的徵稅潛力；而且特區政府強調審慎理財，控制開支，故經營賬必有盈餘，加上回歸時繼承港英政府龐大的財政儲備，每年的利息收入不菲，故多錄得盈餘。
可見在官商勞的三方分配中，官商均佔盡便宜，難怪市民常有官商勾結的指摘，市民要求曾俊華派糖派錢去分享政府的超額財政盈餘，應屬合理要求，那可稍稍緩和官商勞三方分配不公而引致的社會矛盾。
貧富差距 派糖難解
不過，這種缺乏長遠承擔的年度派糖措施，根本無法縮窄分配不公所造成的貧富差距，結果要求預算案派糖的壓力只會愈來愈大；以派糖而非以提高工資來改善生活是港人的悲哀，但批判派糖要求而漠視分配不公的問題重心，更屬助紂為虐。
這 種數額不菲的年度派糖措施，世所罕見，但這種一次過的措施難有長期效果，因此特區政府常被詬病缺乏長遠承擔；原來這確是曾俊華鍾情一次過措施的主因——以 免造成長期的財政承擔。以特區政府坐擁六千多億元的財政儲備，仍然無法承擔公共財在質和量應有的改善，未免令人難以置信。
特區政府採用較港英殖民地政府更加僵化的所謂審慎理財法則，所以雖然坐擁巨大盈餘，仍不願和不得使用。特區政府採用下列兩個原則，規範與社會民生關係甚大的經營開支：
一、經營賬必須有盈餘，即經營收入（即包括各種稅收和收費收入）必須大於經營開支，若經濟不景時，經營收入減少，難以大幅增加、甚或必須相應減少經營開支；
二、公共開支不超於本地總產值的20％（公共開支是政府開支和包括各項營運基金，以及房委會的其他公營機構開支，但後者佔公共開支的比例甚少，通常只約佔5％），即所謂20％的公營部門上限，以示「大市場、小政府」。
公 營部門該要多大是極富爭議的課題，因這涉及稅收和開支政策，這在港英時代曾引起激烈爭論。七十年代中公營部門曾超逾20％，曾倡議積極不干預主義的財政司 夏鼎基指出：「要規定公營部門相對體積的最高極限，事實上是不可能的，但須要關注過大的增幅或減幅。」又說：「隨着本港經濟的擴大，本港當能容納較大的公 營部門。」
經濟增長 沒訂目標
八十年代的財政司彭勵治更明言：「並沒有一套邏輯規則能夠釐定公營部門佔用資源的適當份量是多少。……支配着我們的並不是邏輯，而是環境和歷史。……以香港來說，我個人認為，不論怎樣都沒有任何理想的百分率數字可言。」
不過，前任財政司司長唐英年卻於2006／07預算案把20％的公營部門上限首次寫入《中期預測》的《財政預算準則》內；曾俊華則蕭規曹隨，從不考慮其對香港當前的社會和經濟環境的影響。
從 上節談及的官商勞三方分配不公，可知政府必須在量和質兩方面大大改善公共財以緩和社會矛盾，可是曾俊華只知盲從落實上述兩個原則，以一次過措施來處理結構 性問題，只作量的微調，而不理會質的優化和多項公共財供應的嚴重不足，只通過派糖派錢方案爭取政治聚光，但一時掌聲難解深層次矛盾和問題。
特區政府從不制訂經濟增長率的目標，亦無訂下與先進經濟體系相若的教育和科研佔本地總產值的目標比率，真不知特區政府如何開創知識型經濟、開發高新產業，以改善民生？以一次過措施來掩蓋結構性問題，曾俊華樂此不疲，大談審慎理財，穩健財政，可說是官僚缺乏承擔，令人慨歎！
下任行政長官會否穩中求變，仍須拭目以待。
香港浸會大學經濟系前系主任
曾蔭權政府將於今年7月換屆，作為夕陽政府最後的一份財政預算案，各界均知難有創新突破，而且財政司司長曾俊華一貫遵循僵化的審慎理財法則，甚少創 見，連所謂反經濟景氣周期的2009／10預算案，其預算開支竟少於2008／09年度的修訂預算開支，可見港式的反循環財政政策離不開審慎理財的框框； 而2012／13預算案諮詢的背景資料，更一反傳統，竟連一條問題也沒有提出，可見曾俊華連公關也懶理。
2011／12年度經調整 的原來預算有八十五億元赤字，最新發表經修訂預算則為六百六十七億元盈餘，轉小虧為大盈，所以曾俊華不得不在2012／13預算案大幅「派糖」，美其名為 順應各界訴求，包括調高各項薪俸稅免稅額和退稅的稅務寬減，以及多項一次性的資助和寬免措施等共計達八百多億元，手筆之大，前所未有，難怪政黨和市民多所 讚譽。
官商勢強 勞方無力
不過，若稍作深思，不難發現特區政府理財不善，本文試作分析。
政府、商界和勞方如何合理分配經濟增長成果，是每個社會必須小心處理的課題。香港缺乏真正的議會政制，市民不易通過選票表達意見和訴求；勞方也因缺乏集體談判權，難以通過罷工爭取合理權益，而爭取多年的最低工資法案才於去年落實，故勞方在三方分配中只佔小份。
香港雖是經濟自由度最高的資本經濟體系，但迄今並無《競爭法》條例，各重要行業多由大財團操縱，牟取暴利，以致財團巨賈紛紛躋身世界富豪榜前列；而香港企業工時之長，更是商界對勞方的另一種剝削，這種不善待員工和消費者的經營手法，雖可賺取暴利，卻有欠社會責任感。
另一方面，當各個經濟先進工業國多受巨額財政赤字困擾之際，香港特區政府則連年錄得財政盈餘，且累積巨額財政儲備。究其原因甚多，最主要是特區政府保持財政獨立（參考《基本法》第106條），既毋須把稅收上繳中央政府，也毋須與下級政權分稅。
換言之，特區政府擁有全部的直接稅和間接稅的稅收和龐大的徵稅潛力；而且特區政府強調審慎理財，控制開支，故經營賬必有盈餘，加上回歸時繼承港英政府龐大的財政儲備，每年的利息收入不菲，故多錄得盈餘。
可見在官商勞的三方分配中，官商均佔盡便宜，難怪市民常有官商勾結的指摘，市民要求曾俊華派糖派錢去分享政府的超額財政盈餘，應屬合理要求，那可稍稍緩和官商勞三方分配不公而引致的社會矛盾。
貧富差距 派糖難解
不過，這種缺乏長遠承擔的年度派糖措施，根本無法縮窄分配不公所造成的貧富差距，結果要求預算案派糖的壓力只會愈來愈大；以派糖而非以提高工資來改善生活是港人的悲哀，但批判派糖要求而漠視分配不公的問題重心，更屬助紂為虐。
這 種數額不菲的年度派糖措施，世所罕見，但這種一次過的措施難有長期效果，因此特區政府常被詬病缺乏長遠承擔；原來這確是曾俊華鍾情一次過措施的主因——以 免造成長期的財政承擔。以特區政府坐擁六千多億元的財政儲備，仍然無法承擔公共財在質和量應有的改善，未免令人難以置信。
特區政府採用較港英殖民地政府更加僵化的所謂審慎理財法則，所以雖然坐擁巨大盈餘，仍不願和不得使用。特區政府採用下列兩個原則，規範與社會民生關係甚大的經營開支：
一、經營賬必須有盈餘，即經營收入（即包括各種稅收和收費收入）必須大於經營開支，若經濟不景時，經營收入減少，難以大幅增加、甚或必須相應減少經營開支；
二、公共開支不超於本地總產值的20％（公共開支是政府開支和包括各項營運基金，以及房委會的其他公營機構開支，但後者佔公共開支的比例甚少，通常只約佔5％），即所謂20％的公營部門上限，以示「大市場、小政府」。
公 營部門該要多大是極富爭議的課題，因這涉及稅收和開支政策，這在港英時代曾引起激烈爭論。七十年代中公營部門曾超逾20％，曾倡議積極不干預主義的財政司 夏鼎基指出：「要規定公營部門相對體積的最高極限，事實上是不可能的，但須要關注過大的增幅或減幅。」又說：「隨着本港經濟的擴大，本港當能容納較大的公 營部門。」
經濟增長 沒訂目標
八十年代的財政司彭勵治更明言：「並沒有一套邏輯規則能夠釐定公營部門佔用資源的適當份量是多少。……支配着我們的並不是邏輯，而是環境和歷史。……以香港來說，我個人認為，不論怎樣都沒有任何理想的百分率數字可言。」
不過，前任財政司司長唐英年卻於2006／07預算案把20％的公營部門上限首次寫入《中期預測》的《財政預算準則》內；曾俊華則蕭規曹隨，從不考慮其對香港當前的社會和經濟環境的影響。
從 上節談及的官商勞三方分配不公，可知政府必須在量和質兩方面大大改善公共財以緩和社會矛盾，可是曾俊華只知盲從落實上述兩個原則，以一次過措施來處理結構 性問題，只作量的微調，而不理會質的優化和多項公共財供應的嚴重不足，只通過派糖派錢方案爭取政治聚光，但一時掌聲難解深層次矛盾和問題。
特區政府從不制訂經濟增長率的目標，亦無訂下與先進經濟體系相若的教育和科研佔本地總產值的目標比率，真不知特區政府如何開創知識型經濟、開發高新產業，以改善民生？以一次過措施來掩蓋結構性問題，曾俊華樂此不疲，大談審慎理財，穩健財政，可說是官僚缺乏承擔，令人慨歎！
下任行政長官會否穩中求變，仍須拭目以待。
香港浸會大學經濟系前系主任
財政司司長功能貶值
財政司司長功能貶值
曾蔭權政府換屆在即，財政司司長曾俊華於最近發表的2012／13年度預算案內為其五年的理財作結，對任內能恪守審慎理財、累積巨額財政儲備感到自豪；但他避重就輕，不談敏感課題，本文試從三方面作出探討。
一、發展策略欠奉
特 區政府的財政司司長主管一切關乎財經、金融、工商貿易、科技、旅遊等政策，權大責重，各國的財政部長均無出其右，難怪港英政府時代要由最優秀的公務員出 任。可惜在曾俊華任內，許多重要的財經政策竟付之闕如，而他也未能條理清晰地回應提問和批評，其論點多不超越官方發言稿範疇，難以令人信服。
他 的過分低調，與其權責是不相稱的，例如他從未回應國務院總理溫家寶對香港各種社會和經濟方面的深層次矛盾的關切，他既不鼓勵體制內的政策研究，對一些重大 經濟問題亦甚少評論；他從未提出與香港經濟長遠發展有關的策略，所謂對六大具優勢產業的支持措施，也不過是執行行政長官的指示而已。
特區政府自2004年提出「面向世界、背靠祖國」的經濟定位後，如何背靠祖國、加強香港與內地的經濟聯繫，理應是財政司司長的職責，可是卻由憲制及內地事務局主導，真不知特區政府這一安排的邏輯？試問憲制及內地事務局並無財經專長，何能擔此重任？
此 外，香港各界也不知香港與深圳有關前海的協議，以及與廣東的粵港合作框架是如何弄出來的，既無諮詢討論，也無詳細分析其影響，港人只能等到傳媒報道簽約儀 式時才知曉；可是曾俊華對這種近乎荒謬的部門分工和欠透明的粵港經濟關係從無異議。他迴避責任、還是力有不逮呢？難怪各界多認為曾俊華把財政司司長的功能 矮化成一個只管出納的會計師。
二、理財法則僵化
所謂審慎理財是要通過財政預算案顯示，而編制量入為出的預算案 則須要根據財政預算準則落實，財政預算準則是預算案內「中期預測」的一個重要環節，這些準則包括預算案盈餘／赤字、開支增長率、公營部門大小、財政儲備的 適當水平、稅收政策等多個範疇。這一體制在七十年代已基本完備，歷任財政司均會根據當時的財政和經濟狀況作出修訂，而非一成不變。
回歸後， 香港經濟的波動甚大，從九七亞洲金融危機導致1998年香港經濟負增長，以及隨後數年的負通脹和2003年的沙士疫症等，俱令特區政府財赤急升，所以該期 間的三位財政司司長（即曾蔭權、梁錦松和唐英年）均曾修訂財政預算準則，特別是關於經營開支、公營部門和財政儲備。
到了曾俊華上任，雖然經歷了2008年世界金融風暴、2009年香港經濟負增長，以及自去年不斷惡化的美債和歐債危機，但他的五份財政預算案對財政預算準則竟一字不改，全無討論，足見他缺乏創見。
有 時更見他思維混亂，例如他預測2009年香港經濟會負增長，所以在2009／10年度財政預算案採取擴大開支刺激經濟的反經濟周期的財政政策；可 是，2009／10年度預算開支竟低於2008／09年度的修訂預算開支，而2009／10年度的結算開支更低於2009／10年度的預算開支，這就是曾 俊華所謂的擴大開支，數字足證謊言，成為笑柄！
近年各界不滿公共服務不足和質素下降，要求增加經營開支之聲不絕於耳，更不滿特區政府只顧累 積而不善用財政儲備，要求修改相關的財政預算準則，但曾俊華卻不回應、不討論、不理會，他重視財政穩定，大於民生福利，寧願採取一次過措施，而不願作開支 的長期承擔，如2012／13年度預算案一次過措施的開支竟高達政府總開支的五分一。
三、聯滙不願檢討
自 1983年10月採用港元兌美元聯繫滙率制度後，差不多三十年維持不變，由於美國財赤、貿赤和公債不斷擴大，經濟增長放緩，以致美元持續貶值，而港元因聯 繫滙率而同受影響，更要跟隨美國的利率政策，可是香港經濟自從2003年中復蘇後持續增長，因此美國的利率政策根本不適合香港經濟；加上內地經濟持續高增 長和人民幣不斷升值，故港元兌人民幣自2003年起不斷貶值，更導致近年香港的高通脹，均源於聯繫滙率制度所致。東南亞各國多採用浮動滙率，以避免資產貶 值和高通脹，其中以新加坡的表現最為突出。
港元貶值雖有利港貨出口，但由於香港製造業已式微至不足經濟的2％，故影響甚微，反而不良影響湧 現，因此無論商界、勞工、政界或學術界均要求特區政府檢討聯繫滙率制度，但曾俊華並非金融專才，重大的金融決策還須聽任金管局，而金管局兩任總裁（即前任 的任志剛和現任的陳德霖）均強調滙率穩定壓倒一切，堅持不會改動聯繫滙率制度，無視港元貶值的不良影響。
反觀新加坡元是與一籃子貨幣掛鈎的 滙率制度，近年新加坡元兌美元不斷升值，但新加坡仍能保持良好的經濟增長，以及維持強勁的全球競爭力，足見新加坡元的滙率制度，無論在設計、操作或表現上 均優於港元的聯繫滙率制度。香港究竟是缺乏金融專才抑或高官缺乏承擔？香港當前許多深層次矛盾和問題與此不無關係，港人必須深切反省。
本文是根據財政司司長的權責和表現作出評論，難免主觀，歡迎各界回應；本文也許對下屆政府有點參考價值。
香港浸會大學經濟系前系主任
曾蔭權政府換屆在即，財政司司長曾俊華於最近發表的2012／13年度預算案內為其五年的理財作結，對任內能恪守審慎理財、累積巨額財政儲備感到自豪；但他避重就輕，不談敏感課題，本文試從三方面作出探討。
一、發展策略欠奉
特 區政府的財政司司長主管一切關乎財經、金融、工商貿易、科技、旅遊等政策，權大責重，各國的財政部長均無出其右，難怪港英政府時代要由最優秀的公務員出 任。可惜在曾俊華任內，許多重要的財經政策竟付之闕如，而他也未能條理清晰地回應提問和批評，其論點多不超越官方發言稿範疇，難以令人信服。
他 的過分低調，與其權責是不相稱的，例如他從未回應國務院總理溫家寶對香港各種社會和經濟方面的深層次矛盾的關切，他既不鼓勵體制內的政策研究，對一些重大 經濟問題亦甚少評論；他從未提出與香港經濟長遠發展有關的策略，所謂對六大具優勢產業的支持措施，也不過是執行行政長官的指示而已。
特區政府自2004年提出「面向世界、背靠祖國」的經濟定位後，如何背靠祖國、加強香港與內地的經濟聯繫，理應是財政司司長的職責，可是卻由憲制及內地事務局主導，真不知特區政府這一安排的邏輯？試問憲制及內地事務局並無財經專長，何能擔此重任？
此 外，香港各界也不知香港與深圳有關前海的協議，以及與廣東的粵港合作框架是如何弄出來的，既無諮詢討論，也無詳細分析其影響，港人只能等到傳媒報道簽約儀 式時才知曉；可是曾俊華對這種近乎荒謬的部門分工和欠透明的粵港經濟關係從無異議。他迴避責任、還是力有不逮呢？難怪各界多認為曾俊華把財政司司長的功能 矮化成一個只管出納的會計師。
二、理財法則僵化
所謂審慎理財是要通過財政預算案顯示，而編制量入為出的預算案 則須要根據財政預算準則落實，財政預算準則是預算案內「中期預測」的一個重要環節，這些準則包括預算案盈餘／赤字、開支增長率、公營部門大小、財政儲備的 適當水平、稅收政策等多個範疇。這一體制在七十年代已基本完備，歷任財政司均會根據當時的財政和經濟狀況作出修訂，而非一成不變。
回歸後， 香港經濟的波動甚大，從九七亞洲金融危機導致1998年香港經濟負增長，以及隨後數年的負通脹和2003年的沙士疫症等，俱令特區政府財赤急升，所以該期 間的三位財政司司長（即曾蔭權、梁錦松和唐英年）均曾修訂財政預算準則，特別是關於經營開支、公營部門和財政儲備。
到了曾俊華上任，雖然經歷了2008年世界金融風暴、2009年香港經濟負增長，以及自去年不斷惡化的美債和歐債危機，但他的五份財政預算案對財政預算準則竟一字不改，全無討論，足見他缺乏創見。
有 時更見他思維混亂，例如他預測2009年香港經濟會負增長，所以在2009／10年度財政預算案採取擴大開支刺激經濟的反經濟周期的財政政策；可 是，2009／10年度預算開支竟低於2008／09年度的修訂預算開支，而2009／10年度的結算開支更低於2009／10年度的預算開支，這就是曾 俊華所謂的擴大開支，數字足證謊言，成為笑柄！
近年各界不滿公共服務不足和質素下降，要求增加經營開支之聲不絕於耳，更不滿特區政府只顧累 積而不善用財政儲備，要求修改相關的財政預算準則，但曾俊華卻不回應、不討論、不理會，他重視財政穩定，大於民生福利，寧願採取一次過措施，而不願作開支 的長期承擔，如2012／13年度預算案一次過措施的開支竟高達政府總開支的五分一。
三、聯滙不願檢討
自 1983年10月採用港元兌美元聯繫滙率制度後，差不多三十年維持不變，由於美國財赤、貿赤和公債不斷擴大，經濟增長放緩，以致美元持續貶值，而港元因聯 繫滙率而同受影響，更要跟隨美國的利率政策，可是香港經濟自從2003年中復蘇後持續增長，因此美國的利率政策根本不適合香港經濟；加上內地經濟持續高增 長和人民幣不斷升值，故港元兌人民幣自2003年起不斷貶值，更導致近年香港的高通脹，均源於聯繫滙率制度所致。東南亞各國多採用浮動滙率，以避免資產貶 值和高通脹，其中以新加坡的表現最為突出。
港元貶值雖有利港貨出口，但由於香港製造業已式微至不足經濟的2％，故影響甚微，反而不良影響湧 現，因此無論商界、勞工、政界或學術界均要求特區政府檢討聯繫滙率制度，但曾俊華並非金融專才，重大的金融決策還須聽任金管局，而金管局兩任總裁（即前任 的任志剛和現任的陳德霖）均強調滙率穩定壓倒一切，堅持不會改動聯繫滙率制度，無視港元貶值的不良影響。
反觀新加坡元是與一籃子貨幣掛鈎的 滙率制度，近年新加坡元兌美元不斷升值，但新加坡仍能保持良好的經濟增長，以及維持強勁的全球競爭力，足見新加坡元的滙率制度，無論在設計、操作或表現上 均優於港元的聯繫滙率制度。香港究竟是缺乏金融專才抑或高官缺乏承擔？香港當前許多深層次矛盾和問題與此不無關係，港人必須深切反省。
本文是根據財政司司長的權責和表現作出評論，難免主觀，歡迎各界回應；本文也許對下屆政府有點參考價值。
香港浸會大學經濟系前系主任
「積極不干預」還可行嗎？
「積極不干預」還可行嗎？
港澳辦主任王光亞最近對公務員長於執行、拙於制訂政策和長遠規劃、回歸後未能真正當家作主的評論在港引起極大迴響；王光亞雖諉諸英人治港的「成也英國、敗也英國」，但也難掩其對公務員表現的失望。
其實，本地學者和專欄評論亦經常提及相若觀點，惟一般多視為書生之見，未受重視。現由王光亞提出，劍指特區政府公務員領導班子，特區政府才驚覺不妙，也引起 公務員隊伍的不安和不滿。行政長官曾蔭權其後發言公開讚揚公務員的質素、紀律和效率，以穩定公務員情緒；而政黨回應和媒體評論則多從政制和政治角度着眼， 未能針對王光亞評論的重點。本文試從特區政府的管治思維，探討王光亞評論的啟示。
英式管治 特區承襲
香港回歸，平穩過渡，特區政府承襲港英政府的管治哲學。英國深知無法長期佔據香港，只視香港為借來的時間和借來的地點而已，因此港英政府難以、也不會作長遠規 劃，政府施政以解決短期問題為主。英國人高明之處，就是提出各種原則和理論美化這種短期主義的施政方針，以減低社會各界的不滿和批評，由前財政司夏鼎基於 七十年代倡導的「積極不干預主義」就是這種思潮下的產物。
這一主義強調政府會提供與民生福利有關的公共財如教育、房屋、醫療、社會福利、社會保障等，其他則讓市場主導，政府不作干預，因為干預縱或得到短期效果，但長期而言的惡果更嚴重，故權衡利害後，政府應讓市場解決問題，無論短期的影響是如何令人難以接受。
積極不干預主義經芝加哥學派的經濟學大師佛利民的吹噓而聞名於世，香港經濟自六十年代中起飛和七十年代起的持續增長，讓積極不干預主義得到公私營的支持和信服，港英政府以此自豪，更視此為香港經濟賴以成功的因素，不應輕易修改。
政務官非常服膺積極不干預主義和小政府，一切由市場主導，毋須為經濟增長和其他經濟表現制訂政策和設定目標，大大減輕政務官的工作壓力和表現評核。港英政府 最關注維持社會穩定和審慎理財，許多政策是因應某些社會或經濟危機而作出的，而這些因應政策大部分由英國的專家幫助，或是由顧問公司建議而制訂的。
此外，積極不干預主義並無提及政府須負長遠發展規劃之責，所以港英政府從未發表五年期或十年期的《經濟發展白皮書》，而政務官亦難有制訂政策和發展規劃的訓練，足見王光亞的評論言之有物。
提議新政 卻遭抨擊
一國兩制、高度自治的特區政府，施政方針和價值觀應異於殖民地政府，故適合港英政府的社會和經濟政策不一定適合特區政府，可是公務員精英的政務官卻以維護港英時代政策不變為己任，認為這是鞏固香港長期繁榮穩定的基石，而不理會是否適合港人治港的需要。
回歸後，出任特區政府首任行政長官的商人董建華並無個人班底，提出的房屋和創新科技新政策遭到政務官或明或暗的抗拒，他們認為這有損積極不干預主義，害得董 建華新政無功而還。是以，董建華連任後推出「高官問責制」，延攬社會精英出任政策局的司局長，當時新任財政司司長的梁錦松為資深銀行家，他於首份預算案 （2002／03年度）提出政府要指出經濟發展的路向，以及提供必需的支援。
不過，這一新政策卻遭到《亞洲華爾街日報》猛烈抨擊，認為梁錦 松放棄了積極不干預主義，以及引進社會主義式的工業政策；可惜梁錦松未能提出更深入的理據支持，這一對香港極其重要的政策爭論並無擦出火花，政務官則冷眼 旁觀，梁錦松以棄陣告終，特區政府繼續高舉積極不干預主義大旗。繼任行政長官的曾蔭權曾於2007年一次講話中，暗示積極不干預主義要與時並進，但最後亦 不了了之。
換言之，特區政府承襲港英政府只重短期的管治思維，政務官並不視缺乏發展規劃思維和訓練為缺陷，更無意修訂積極不干預主義，難怪與中央商討「十二五」規劃的香港角色時格格不入，王光亞批評公務員未能真正當家作主，並非無的放矢。
政策研究 備受輕視
特區政府不單承襲港英政府積極不干預的管治思維，也沿用其政府部門架構——港英政府不重視體制內政策研究，所以各政策局和政府部門均沒有常設的研究單位；至 於中央政策組只為行政長官和三位司長提供政策諮詢，而非整個政府的政策研究單位，特區政府也沒有撥款成立如香港社會科學院之類的智庫，也不重視來自學術界 或民間的政策評論和建議，這種取態連第三世界也不如，匪夷所思。
回歸多年來，特區政府施政不彰的原因甚多，不重視政策研究和長遠規劃的治港 思維乃其中一個主因，以致造成不斷惡化的深層次矛盾，難以紓緩。港英時代還有英倫專家出謀獻策，做好危機管理；回歸後港人治港，高度自治，卻未能制訂合宜 政策、不作長遠規劃，以致深層次矛盾遠較港英時代為烈。
現在特區政府單打獨鬥，既無英倫專家出手相助，又恐中央政府的指點有損高度自治，苦無出路，卻又不深刻反省，仍堅持積極不干預的治港理念，聽不進溫家寶總理和王光亞主任有關做好「制訂政策和長遠規劃」的善意提點。
歸根究底，這是領導班子的治港理念問題，更是下任行政長官最大的挑戰。
香港浸會大學經濟系前系主任
港澳辦主任王光亞最近對公務員長於執行、拙於制訂政策和長遠規劃、回歸後未能真正當家作主的評論在港引起極大迴響；王光亞雖諉諸英人治港的「成也英國、敗也英國」，但也難掩其對公務員表現的失望。
其實，本地學者和專欄評論亦經常提及相若觀點，惟一般多視為書生之見，未受重視。現由王光亞提出，劍指特區政府公務員領導班子，特區政府才驚覺不妙，也引起 公務員隊伍的不安和不滿。行政長官曾蔭權其後發言公開讚揚公務員的質素、紀律和效率，以穩定公務員情緒；而政黨回應和媒體評論則多從政制和政治角度着眼， 未能針對王光亞評論的重點。本文試從特區政府的管治思維，探討王光亞評論的啟示。
英式管治 特區承襲
香港回歸，平穩過渡，特區政府承襲港英政府的管治哲學。英國深知無法長期佔據香港，只視香港為借來的時間和借來的地點而已，因此港英政府難以、也不會作長遠規 劃，政府施政以解決短期問題為主。英國人高明之處，就是提出各種原則和理論美化這種短期主義的施政方針，以減低社會各界的不滿和批評，由前財政司夏鼎基於 七十年代倡導的「積極不干預主義」就是這種思潮下的產物。
這一主義強調政府會提供與民生福利有關的公共財如教育、房屋、醫療、社會福利、社會保障等，其他則讓市場主導，政府不作干預，因為干預縱或得到短期效果，但長期而言的惡果更嚴重，故權衡利害後，政府應讓市場解決問題，無論短期的影響是如何令人難以接受。
積極不干預主義經芝加哥學派的經濟學大師佛利民的吹噓而聞名於世，香港經濟自六十年代中起飛和七十年代起的持續增長，讓積極不干預主義得到公私營的支持和信服，港英政府以此自豪，更視此為香港經濟賴以成功的因素，不應輕易修改。
政務官非常服膺積極不干預主義和小政府，一切由市場主導，毋須為經濟增長和其他經濟表現制訂政策和設定目標，大大減輕政務官的工作壓力和表現評核。港英政府 最關注維持社會穩定和審慎理財，許多政策是因應某些社會或經濟危機而作出的，而這些因應政策大部分由英國的專家幫助，或是由顧問公司建議而制訂的。
此外，積極不干預主義並無提及政府須負長遠發展規劃之責，所以港英政府從未發表五年期或十年期的《經濟發展白皮書》，而政務官亦難有制訂政策和發展規劃的訓練，足見王光亞的評論言之有物。
提議新政 卻遭抨擊
一國兩制、高度自治的特區政府，施政方針和價值觀應異於殖民地政府，故適合港英政府的社會和經濟政策不一定適合特區政府，可是公務員精英的政務官卻以維護港英時代政策不變為己任，認為這是鞏固香港長期繁榮穩定的基石，而不理會是否適合港人治港的需要。
回歸後，出任特區政府首任行政長官的商人董建華並無個人班底，提出的房屋和創新科技新政策遭到政務官或明或暗的抗拒，他們認為這有損積極不干預主義，害得董 建華新政無功而還。是以，董建華連任後推出「高官問責制」，延攬社會精英出任政策局的司局長，當時新任財政司司長的梁錦松為資深銀行家，他於首份預算案 （2002／03年度）提出政府要指出經濟發展的路向，以及提供必需的支援。
不過，這一新政策卻遭到《亞洲華爾街日報》猛烈抨擊，認為梁錦 松放棄了積極不干預主義，以及引進社會主義式的工業政策；可惜梁錦松未能提出更深入的理據支持，這一對香港極其重要的政策爭論並無擦出火花，政務官則冷眼 旁觀，梁錦松以棄陣告終，特區政府繼續高舉積極不干預主義大旗。繼任行政長官的曾蔭權曾於2007年一次講話中，暗示積極不干預主義要與時並進，但最後亦 不了了之。
換言之，特區政府承襲港英政府只重短期的管治思維，政務官並不視缺乏發展規劃思維和訓練為缺陷，更無意修訂積極不干預主義，難怪與中央商討「十二五」規劃的香港角色時格格不入，王光亞批評公務員未能真正當家作主，並非無的放矢。
政策研究 備受輕視
特區政府不單承襲港英政府積極不干預的管治思維，也沿用其政府部門架構——港英政府不重視體制內政策研究，所以各政策局和政府部門均沒有常設的研究單位；至 於中央政策組只為行政長官和三位司長提供政策諮詢，而非整個政府的政策研究單位，特區政府也沒有撥款成立如香港社會科學院之類的智庫，也不重視來自學術界 或民間的政策評論和建議，這種取態連第三世界也不如，匪夷所思。
回歸多年來，特區政府施政不彰的原因甚多，不重視政策研究和長遠規劃的治港 思維乃其中一個主因，以致造成不斷惡化的深層次矛盾，難以紓緩。港英時代還有英倫專家出謀獻策，做好危機管理；回歸後港人治港，高度自治，卻未能制訂合宜 政策、不作長遠規劃，以致深層次矛盾遠較港英時代為烈。
現在特區政府單打獨鬥，既無英倫專家出手相助，又恐中央政府的指點有損高度自治，苦無出路，卻又不深刻反省，仍堅持積極不干預的治港理念，聽不進溫家寶總理和王光亞主任有關做好「制訂政策和長遠規劃」的善意提點。
歸根究底，這是領導班子的治港理念問題，更是下任行政長官最大的挑戰。
香港浸會大學經濟系前系主任
《政府架構重組建議書》方向正確
《政府架構重組建議書》方向正確
當前特區政府施政頻頻失誤，原因甚多，除了政制發展和政黨政治外，也與政府架構和管治思維有關。其一是政務司司長和財政司司長轄下監督的政策局太 多，有力不從心之感；其二是特區政府不重視政策研究，各政策局竟無專責政策研究的人員和單位；其三是沒有設立專責社會和經濟長遠規劃的政策局，以致特區政 府只着眼於眼前事宜，拙於長遠發展策略，更常推出未經深思的政策，弄巧反拙，惹來市民怨憤；政務司司長唐英年也曾承認常常思慮不周。
長遠規劃 必須加強
針對此一缺陷，新民黨於6月底曾發表《政府架構重組建議書》，建議由政務司司長和財政司司長監督的政策局分別減至六個和三個，並成立直接向行政長官負責的經 濟發展局和人力發展局；前者轄下有商務及經濟局和創新及科技局，後者轄下則有教育局和勞工福利及退休保障局，藉以加強政策研究和長遠規劃，以改善施政效率 和加強各部門的協調。
新民黨的建議重視經濟和人力發展，以改善當前體制的弱點。現在的商務及經濟發展局轄下有工商及旅遊科、通訊及科技科和政府資訊科技總監辦公室，並監督十個政府部門；雖云商務及經濟發展局，卻不涉及宏觀經濟政策研究，亦不作長遠經濟規劃，所以稱之為工商及資訊局更為合適。
現在的財經事務及庫務局主要負責公共財政，以及就證券、銀行和貨幣制度、保險、公積金和退休計劃事務、公司註冊、無力償還和會計事務制定政策和立法，以確保金融市場和金融服務業有效和有秩序地運作，並受到審慎而適當的監管等，但仍不涉及宏觀經濟和經濟規劃。
上述兩個政策局均隸屬財政司司長，而財政司司長辦公室轄下的經濟分析及方便營商處只負責分析經濟現狀，而非制訂宏觀經濟政策和長遠規劃。
可見香港這一成熟的經濟體系，特區政府竟無一個政策局負責長遠經濟發展規劃，故無論港英政府或特區政府，均從未制訂經濟發展白皮書。難怪與中央商討如何積極 參與「十二五」規劃，以及與珠三角領導商議加強粵港經濟融合事宜時，竟無財政司司長參與，而要由政務司司長和政制及內地事務局局長出席。
在沒有詳細經濟定位和發展規劃的情況下，特區政府與內地的經濟交流難有突破，各界對此均感不滿，除港商不斷抱怨外（前香港總商會總裁翁以登對特區政府推動CEPA不力的抨擊最具代表性），溫家寶總理、社科院和中通社均對特區政府的經濟決策和政策也曾作出嚴厲批評。
友好智庫 不善利用
歸根究底，這是特區政府過分服膺市場主導、不作長遠經濟發展和規劃的思維作祟，以致龐大政府架構中，獨缺負責宏觀經濟政策和規劃的政策局和官員；回歸後，更 涉及行政長官的治港理念和施政方針。由於行政長官不能有政黨背景，是以不用推銷政黨的政綱，但也因此而缺乏政黨的政策研究的支持；在這種情況下，行政長官 的治港理念就很重要。
首任行政長官董建華在競選時曾經發表政綱，上任後也曾努力說服行政會議和爭取司局級高官的支持，可惜阻力甚大，且又逢 惡劣的政經環境，如亞洲金融危機、禽流感和沙士疫症，以及出現持續的預算赤字，故此無力落實政綱，致使董建華爭取連任時已不再發表政綱，只叫市民去看他的 《施政報告》。至於曾蔭權競選行政長官時，也沒有什麼詳細政綱，只強調「做好這份工」，以及在政制改革上大叫「玩鋪勁」罷了。
不過，說行政 長官漠視政策研究也不符事實，原來行政長官均有自己的智囊，與董建華關係良好的智庫有香港政策研究所和一國兩制研究中心；與曾蔭權關係良好的智庫有智經研 究中心。這些智囊為行政長官出謀獻策，以彌補沒有所屬政黨政策研究支持的缺陷。可惜它們的規模不大，經費和人才也不足，難作深入研究；給行政長官的支持亦 不夠，例如董建華給「八萬五」房屋政策和政府的經濟角色弄得焦頭爛額，卻不見這些智庫發表研究報告，支持董建華的決策。
同樣，曾蔭權提出要 發展六個具優勢的產業，智經研究中心事前未有深入的產業研究，以支援曾蔭權的建議，令他只能提出口號式的建議；這樣，既缺相關統計資料，又乏財政支持，更 沒有定下發展目標，難怪連業界也感困惑，三年來這所謂具優勢六大產業的發展乏善足陳。可見兩位行政長官並不善用和重用友好智庫；而不改革漠視政策研究的政 府體制，也令人難以理解。
政府架構 非改不可
回歸十四年，特區政府的表現令人失望，足證管治思維和政府架構非改不可。可是董建華只引入「高官問責制」，曾蔭權則修訂為「政治委任制」，更引入副局長，但不重視政策研究的體制絲毫未改，故種種不徹底的改革難見成效。
新民黨從政府架構重組着手，建議成立名副其實的經濟發展局和人力發展局，強調政策研究和長遠規劃，積極推動與內地經濟的協調和融合。新民黨希望藉着架構重整，促使特區政府修訂管治思維和重視政策研究，可謂用心良苦。
對這一涉及思維轉軌的政府體制改革，難以寄望任期只餘一年的曾蔭權政府。至於競逐下任行政長官的幾位熱門人選，對此則須深入回應，讓市民知曉其治港理念和對施政效率的期許。
香港浸會大學經濟學系前系主任
當前特區政府施政頻頻失誤，原因甚多，除了政制發展和政黨政治外，也與政府架構和管治思維有關。其一是政務司司長和財政司司長轄下監督的政策局太 多，有力不從心之感；其二是特區政府不重視政策研究，各政策局竟無專責政策研究的人員和單位；其三是沒有設立專責社會和經濟長遠規劃的政策局，以致特區政 府只着眼於眼前事宜，拙於長遠發展策略，更常推出未經深思的政策，弄巧反拙，惹來市民怨憤；政務司司長唐英年也曾承認常常思慮不周。
長遠規劃 必須加強
針對此一缺陷，新民黨於6月底曾發表《政府架構重組建議書》，建議由政務司司長和財政司司長監督的政策局分別減至六個和三個，並成立直接向行政長官負責的經 濟發展局和人力發展局；前者轄下有商務及經濟局和創新及科技局，後者轄下則有教育局和勞工福利及退休保障局，藉以加強政策研究和長遠規劃，以改善施政效率 和加強各部門的協調。
新民黨的建議重視經濟和人力發展，以改善當前體制的弱點。現在的商務及經濟發展局轄下有工商及旅遊科、通訊及科技科和政府資訊科技總監辦公室，並監督十個政府部門；雖云商務及經濟發展局，卻不涉及宏觀經濟政策研究，亦不作長遠經濟規劃，所以稱之為工商及資訊局更為合適。
現在的財經事務及庫務局主要負責公共財政，以及就證券、銀行和貨幣制度、保險、公積金和退休計劃事務、公司註冊、無力償還和會計事務制定政策和立法，以確保金融市場和金融服務業有效和有秩序地運作，並受到審慎而適當的監管等，但仍不涉及宏觀經濟和經濟規劃。
上述兩個政策局均隸屬財政司司長，而財政司司長辦公室轄下的經濟分析及方便營商處只負責分析經濟現狀，而非制訂宏觀經濟政策和長遠規劃。
可見香港這一成熟的經濟體系，特區政府竟無一個政策局負責長遠經濟發展規劃，故無論港英政府或特區政府，均從未制訂經濟發展白皮書。難怪與中央商討如何積極 參與「十二五」規劃，以及與珠三角領導商議加強粵港經濟融合事宜時，竟無財政司司長參與，而要由政務司司長和政制及內地事務局局長出席。
在沒有詳細經濟定位和發展規劃的情況下，特區政府與內地的經濟交流難有突破，各界對此均感不滿，除港商不斷抱怨外（前香港總商會總裁翁以登對特區政府推動CEPA不力的抨擊最具代表性），溫家寶總理、社科院和中通社均對特區政府的經濟決策和政策也曾作出嚴厲批評。
友好智庫 不善利用
歸根究底，這是特區政府過分服膺市場主導、不作長遠經濟發展和規劃的思維作祟，以致龐大政府架構中，獨缺負責宏觀經濟政策和規劃的政策局和官員；回歸後，更 涉及行政長官的治港理念和施政方針。由於行政長官不能有政黨背景，是以不用推銷政黨的政綱，但也因此而缺乏政黨的政策研究的支持；在這種情況下，行政長官 的治港理念就很重要。
首任行政長官董建華在競選時曾經發表政綱，上任後也曾努力說服行政會議和爭取司局級高官的支持，可惜阻力甚大，且又逢 惡劣的政經環境，如亞洲金融危機、禽流感和沙士疫症，以及出現持續的預算赤字，故此無力落實政綱，致使董建華爭取連任時已不再發表政綱，只叫市民去看他的 《施政報告》。至於曾蔭權競選行政長官時，也沒有什麼詳細政綱，只強調「做好這份工」，以及在政制改革上大叫「玩鋪勁」罷了。
不過，說行政 長官漠視政策研究也不符事實，原來行政長官均有自己的智囊，與董建華關係良好的智庫有香港政策研究所和一國兩制研究中心；與曾蔭權關係良好的智庫有智經研 究中心。這些智囊為行政長官出謀獻策，以彌補沒有所屬政黨政策研究支持的缺陷。可惜它們的規模不大，經費和人才也不足，難作深入研究；給行政長官的支持亦 不夠，例如董建華給「八萬五」房屋政策和政府的經濟角色弄得焦頭爛額，卻不見這些智庫發表研究報告，支持董建華的決策。
同樣，曾蔭權提出要 發展六個具優勢的產業，智經研究中心事前未有深入的產業研究，以支援曾蔭權的建議，令他只能提出口號式的建議；這樣，既缺相關統計資料，又乏財政支持，更 沒有定下發展目標，難怪連業界也感困惑，三年來這所謂具優勢六大產業的發展乏善足陳。可見兩位行政長官並不善用和重用友好智庫；而不改革漠視政策研究的政 府體制，也令人難以理解。
政府架構 非改不可
回歸十四年，特區政府的表現令人失望，足證管治思維和政府架構非改不可。可是董建華只引入「高官問責制」，曾蔭權則修訂為「政治委任制」，更引入副局長，但不重視政策研究的體制絲毫未改，故種種不徹底的改革難見成效。
新民黨從政府架構重組着手，建議成立名副其實的經濟發展局和人力發展局，強調政策研究和長遠規劃，積極推動與內地經濟的協調和融合。新民黨希望藉着架構重整，促使特區政府修訂管治思維和重視政策研究，可謂用心良苦。
對這一涉及思維轉軌的政府體制改革，難以寄望任期只餘一年的曾蔭權政府。至於競逐下任行政長官的幾位熱門人選，對此則須深入回應，讓市民知曉其治港理念和對施政效率的期許。
香港浸會大學經濟學系前系主任
「派錢」觸發政治醒覺
「派錢」觸發政治醒覺
對2011／12年度預算案派錢措施引發的爭論感受最深的人，除了財政司司長曾俊華之外，應是前臨時立法會議員羅祥國（任期1997-1998 年）。1997年亞洲金融危機導致香港經濟於1998年開始持續不景氣，羅祥國遂於立法會提出特區政府應採取反循環財政政策，從財政儲備提取二百億元發給 市民以刺激消費，與港人共渡時艱。
羅祥國是加州大學洛杉磯分校經濟學博士，其建議當然不是信口雌黃，但不斷強調審慎理財、積累足夠財政儲備 以應付金融危機、穩定港元滙率的特區政府，堅決反對是項建議；同時，立法會各政黨的批評者多，支持者少，該建議終被否決，羅祥國更遭媒體嘲弄為要散盡財政 儲備的「敗家仔」。其後羅祥國連任失敗，未知是否與此一大膽建議有關。
派錢「鬧劇」 今天上演
時移世易，想不 到這一曾被稱為鬧劇的「派錢方案」，十多年後竟要上演，但而變為在市民強烈要求和立法會建制派議員施壓下，由財政司司長曾俊華無奈地在2011／12年度 修訂預算案中，提出向每位十八歲以上的永久居民派發六千元，以紓解通脹壓力；而所涉及的社會、政治和經濟問題更為複雜，爭議更多。有評論關注特區政府能否 堅守審慎理財原則，本文則嘗試從幾方面作出探討。
派錢方案會否造成民粹主義，令預算案從理性化趨向政治化？在特區政府管治欠佳的情況下，各 界的憂慮不無道理。預算案須由立法會通過，而政府在立法會並無議席，因此須要爭取各個政黨支持，故預算案政治化乃正常事，財政司司長制訂預算案時廣泛諮詢 各界意見，本就是一種政治行為。
不過，在行政主導下，財政司司長有其審慎理財的定見，不易接納各界建議，所以預算案諮詢根本就是一場公關秀，起不了作用，市民難有影響力。
各政黨對預算案的取態也甚消極，由於香港的獨特政制，各政黨無法執政，故政綱的作用不大，各政黨也不願意否決預算案，令政府癱瘓而引發更大的政治動盪，所以 預算案從來不會遭到否決，亦甚少修訂，各政黨只是為其選民向政府爭取更多的公共財，以改善民生福利，取悅選民；建制派議員雖然時有批評預算案各種政策，但 多是小罵大幫忙，最終也會投贊成票，為通過預算案保駕護航，這種運作模式對改善財政政策效益的作用不大。
政治生態 出現巨變
在民主化雙普選的洗禮下，香港的政治生態有所改變，市民勇於表達對公共政策的意見，政客在爭取選票與依附政權中求取平衡，連建制派議員也不能過分漠視市民意 見，更不敢盲目支持政府不合理的政策。當民意調查顯示市民非常不滿曾俊華只肯為強積金供款，而不願效法澳門政府向市民派錢、醞釀採取更激烈的抗議行動時， 建制派議員選擇向曾俊華施壓，最終迫使曾俊華採納派錢方案，其後建制派議員便向市民邀功。這可說是香港政治生態的一大轉變，反映市民的政治醒覺。
這次市民初嘗甜頭，打破特區政府所謂審慎理財、不宜動用財政儲備的教條，今後將會提出更富爭議的建議，包括派錢等等，這對建制派議員的壓力更大，難道再次向 曾俊華施壓修改預算案措施？各政黨和政府均須為此預先籌謀，可見派錢方案令本港預算案真正走向政治化，有助促進財政資源的有效運用。
派錢方案對低收入家庭幫助甚大，反映香港貧窮問題和貧富懸殊問題嚴重，官商勞三方如何合理分享經濟成果，向來爭議甚大。在香港，特區政府坐擁六千億元財政儲備，如加上外滙基金累積的盈餘，則總儲備高達一萬二千多億元，為本年度政府開支的三倍多，可說是藏富於官。
各方批評 政府不理
另一方面，市場主導的政策令大財團壟斷多個行業，地產霸權令各大地產商位列世界級富豪，簡直富可敵國。三方之中，惟有工人處於最不利位置，在市場上的議價能力最低，得到的份額最少，這情況極不合理，難怪香港社會的深層次矛盾不斷湧現和惡化。
政府現行政策偏袒大財團，迄今仍未通過《競爭法》，難以改變大財團在分配上佔有利地位，只有通過政府善用財政資源，在預算案提供更多公共財，才可改善低收入 家庭的生活質素。可惜特區政府堅守小政府教條，提供的公共財在質和量均感不足，反而不斷積累財政儲備，加劇三方分配的不公。
十多年來，特區 政府倚仗《基本法》第107條量入為出的條文，推行保守的理財政策，不斷提高財政儲備理想水平的標準，忽視善用財政儲備的重要，特區政府更不理會各界對這 一不合理政策的批評；這次2011／12年修訂預算案的派錢方案是一個分水嶺，市民可說已成功挑戰這一保守政策。
可惜曾俊華並不認同這些批評，只視這是政客於選舉年快到以取悅市民的伎倆，故無意修訂現行保守的理財政策，不願重設財政儲備準則和修訂開支政策，迴避討論縮窄貧富懸殊問題，更無意觸及地產霸權的利益。
面對如此衝擊，夕陽政府竟只作危機處理，並未修訂政策，相信下年度預算案的爭議更大。特區政府明年換屆，如何善用財政儲備，理順官商勞三方分配，將是下任行政長官面對的嚴峻挑戰。
香港浸會大學經濟系前系主任
吃老本與不快樂的香港經濟
吃老本與不快樂的香港經濟
特區政府自2004年起便訂出「背靠祖國」的經濟定位，從簽署CEPA到加入國家的五年規劃，香港經濟得益於內地經濟的高速及持續發展，而中央亦加強對香港經濟的研究，評論中肯，提出多項政策建議。
中央智囊的中國社會科學院（簡稱社科院）於去年發表的《2010年中國城市競爭力報告》，指出香港競爭力仍居全國之首，但優勢續減，香港經濟面對三大挑戰， 包括技術創新不足，人才嚴重流失；面臨內地和國際城市競爭；全球產業升級較快，香港產業升級則相對緩慢。所以社科院建議特區政府採取下列應對措施：配合全 國規劃，重新定位；提升產業質素，領導關鍵產業；促進與內地軟件接軌，加快硬件直通。
重新定位配合規劃
特區政府2004年訂出「背靠祖國」的經濟定位，但並無清楚界定其含義及制訂相應策略，社科院要求特區政府為香港經濟重新定位。是因為思路不清的「背靠祖國」定位難以配合全國經濟五年規劃，但特區政府並無回應社科院的建議。
社科院財貿研究所倪鵬飛教授是《中國城市競爭力報告》主編，他於本年5月發表2011年報告書後接受記者訪問時談到香港經濟重新定位問題，指出香港經濟應定 位為「全球城市」，在未來十至二十年內，發展成為國際交往中心、訊息資訊中心、文化創意中心、管理決策中心、科技創新中心、國際金融中心、國際貿易中心及 全球各類精英人才聚居地（見5月7日《文匯報》）。
倪教授的重新定位建議是從中國整體經濟發展角度出發，當中國於不久將來成為全球最大的經 濟體系時，必須要有「全球城市」相配合，一國兩制下的香港是當前中國最開放，英語普及與提供服務業為主國際都會，不過回歸後外商不斷投訴港人的英語水平下 降，且空氣污染加劇，樓價與租金高昂均不宜居不易居，而文化及科技的創新競爭力不足，政府管治失效，商界的社會責任感低下，上述環境每況愈下，要求香港成 為全球眾多高端服務業的中心是否有點高不可攀？特區政府再次沒有作出回應。
社科院報告指出2011年香港經濟的綜合競爭力排名仍居全國首 位，但綜合增長競爭力則位列全國294個城市中第288位，幾近包尾，顯示社科院認為特區政府短視的經濟政策會削弱經濟的增長潛力。此外，社科院首次計算 幸福感指數排名表，香港竟名列全國的第271位，反映出香港不斷惡化的貧富懸殊、地產霸權、財團壟斷、官商勾結、商界社會責任感貧乏、勞方乏集體談判權等 均導致社會矛盾與衝突頻生。
香港經濟的綜合競爭力雖暫仍高据首位，但吃老本的經濟政策缺乏增長潛力，隨時會被上海超越；而不快樂的社會，更 令香港這個人均生產總值高達31800美元的亞洲國際都會黯然失色。可惜特區政府對社科院報告並不重視，中央政策組從未就此召開研討會、或邀請社科院的教 授和研究員來港深入闡釋其結論及建議，立法會各黨派也未嘗以此主題動議辯論，香港喧鬧的政黨政治與只重程序的官僚系統，均對長遠發展問題乏興趣，難怪聽不 進社科院的連番建議。
內地不滿港消極心態
特區政府不理會社科院的政策建議，卻只顧不斷跑中央、掙政策，最能反 映中央對特區政府這種消極心態極度不滿的，是內地半官方媒體「中國評論新聞網」於本年2月9日發表題為《香港經濟羨魚莫久結網莫遲》的社評，指出香港的金 融、航運及旅遊三大支柱產業優勢續降，告誡港人切莫以為可長期依賴內地「放水」，就可高枕無憂地享受高消費和高福利，更沒有條件「坐吃山空」。
該 社評對高官及政客的批評尤其尖銳，該社評指出：「（一）前有個別高官以傲慢的心態對待與內地的合作，後有面對經濟發展缺乏方向的無力放任，如今可謂後悔莫 及；（二）聲音大的政客似乎愈來愈多，但是真正能提出建設性意見的有識之士並不多見；（三）不少香港現行體制的受惠者，在近乎麻木的機械運作中，迫使香港 民眾提早由領先變為落後，驕傲轉為艷羨；（四）香港的管治精英對生活品質與經濟危機的感受與普羅大眾長期不能同步，也就使得制訂香港經濟政策的群體嚴重缺 乏自我鞭策的內在力量。」
羨魚莫久、結網莫遲，該社評用詞辛辣，批評特區政府不留情，但言之有物，道盡香港經濟當前窘境，對管治精英階層的批評尤其尖銳。想必是情非得已，否則此半官方媒體不會在社評說出如斯重話，公開讓港人瞭解中央為何對特區政府當前經濟政策的不滿。
面對如斯批評，特區政府竟不予置評，由此亦印證該社評對管治精英的批評並非無的放矢。要修訂當前特區政府的經濟政策，關鍵人物仍是行政長官，可是曾蔭權任期快滿，根本無意作任何改革，對特區政府無論是口誅或是筆伐也難奏效，相信中央政府也莫奈之何！
《納入全國規劃、香港何以自處？》這篇六年前的《信報》社評，今天竟更貼題！為香港經濟重新定位以配合全國規劃，及帶領香港經濟走出吃老本及不快樂的陰霾，是下任行政長官的挑戰。
政府須提出公共開支上限的理據
政府須提出公共開支上限的理據
坐擁六千億元財政儲備而編製的2011／12年度預算案。所提的紓困措施竟惹來「史上最廢預算案」的罵名，把財政司司長曾俊華弄得焦頭爛額，不得不於一周後提出修訂。這究竟是曾俊華力有不逮、理財原則出問題，抑或是泛政治化的必然結果？眾說紛紜，莫衷一是。
為政府開支定上限
中央政策組首席顧問劉兆佳於3月初在北京出席政協會議，回應記者詢問時表示「曾俊華大幅修改預算案內容，反映現實環境已改變，預算案亦由過去以理性、審慎理財角度出發，變為相當政治化，有聲音認為政府的角色及財政開支應要處理政治訴求」（見3月4日《明報》）。
劉兆佳多從政治角度看政策問題，在眾多對預算案的批評中，他特別點出政府角色與財政開支要處理政治訴求的問題，更呼籲各界作廣泛討論。原來財政開支多少，端視政府在社會及經濟領域扮演什麼角色而定，而「大市場、小政府」是當前特區政府財政政策的最重要經濟原則。
根據曾俊華向各界諮詢2009／10預算案時發表的背景資料，所謂「小政府」，就是「通過緊守財政紀律，把公共開支維持在本地生產總值的20％以下」。這也是財政預算準則自2006／07年度開始的一項要求。公共開支是政府開支加上獎券基金及房委會的開支，後兩者的數額不大，約只及政府開支的5％，所以討論 時只集中談政府開支是可以接受的。
公共開支佔本地生產總值的比例稱為公營部門，為公營部門定出上限，目的就是要規限政府開支。當然，政府開 支不多，所提供的公共服務的質與量就難以提升，民生福利必然受損，難怪各界對年度預算案多提出各種各樣改善民生福的開支建議。但常為財政司司長以擴大開支 超逾公營部門上限為由而拒絕採納，深層次矛盾頓生，可見劉兆佳洞察入微。
市民難明當前政策
難怪國務院總理溫家寶於3月中人大及政協會議閉幕後的記者招待會中，亦提及特區政府要進一步加強社會保障體系的建設及致力改善民生。
而行政會議召集人梁振英更倡議採取比較進取的財政政策，把支援弱勢社群的一次過開支納入經常開支內，梁振英認為這遠勝於先制訂一個保守的財政開支預算，待有較大盈餘後，才在下年度預算案派發上年度盈餘。
雖然增加政府開支的要求此起彼落，但2011／12預算案已成定案，難再修訂，那麼未來的預算案又會否重複本年度之爭議？劉兆佳呼籲各界須廣泛討論實有其道理。香港發展論壇於4月11日舉行「未來香港需要怎樣的預算案」研討會，探討特區政府編製未來預算案的理財哲學和管治理念等，其中一位講者竟是立法會主席曾鈺成。
他出任立法會主席前常撰文討論財政政策，甚有見地，但自出任立法會主席後，為要保持中立，甚少公開評論政策，這次竟不惜有損其中立 形象，於研討會發言，可見曾鈺成心懷香港，有話要說。他發言的其中一個重點，是對把小政府量化為不超過20％的公營部門的質疑，他說：「什麼叫小政府？公 共開支不超過GDP的20％，《基本法》沒有寫，如何得來亦不清楚。」他更質疑當香港政制全面普選時，政府能否落實此準則？
曾鈺成一語中 的。《基本法》第107條關乎審慎理財的條文如下：「香港特別行政區的預算以量入為出為原則，力求收支平衡，避免赤字，並與本地生產總值的增長率相適 應」。當中並無提及公營部門上限的標準，為何特區政府視之為財政政策最重要的經濟原則？連資深的立法會主席曾鈺成也不清楚其理據，一般市民更是茫無頭緒， 難怪不易理解當前政策。或許從香港財政政策的發展可看出點端倪。
麥理浩改變策略
各地政府均須面對如何定出合理開支的難題，因市民不斷要求政府提供更多更好的公共服務，而政府則須量入為出，審慎理財，故爭論不休；加以政黨輪替當政，政綱不同，爭議更大。
港英殖民地政府於七十年代前，只提供小量的社會服務，既沒有免費教育，更無公共援助，故公營部門常低於10％；民生困乏，難免社會不穩，騷動頻生。七十年代 初上任的港督麥理浩遂改變策略，大力發展各種社會服務，為香港日後的社會發展奠下基礎，以致公營部門持續上升，到1976／77年度預算案的公營部門竟首 次高達20％。
面對財政收支不平衡，當時的財政司夏鼎基遂提出公營部門的上限應為20％（見1976／77預算案210段）。除考慮財政收 支外，夏鼎基並無提出任何財經理論支持其建議。但其後數個年度公營部門仍維持於高水平，更且升逾20％的上限，夏鼎基其後不得不承認「要規定公營部門相對 體積的最高極限事實上是不可能的」（見1980／81預算案第92段），直認在1976／77預算案是以略為機械地訂出20％的公營部門上限；所以夏鼎基 最終放棄了這一上限，並盡量避免過分明確地界定公營部門上限。不過，他認為隨着香港的社會與經濟發展，香港是可以容納較大的公營部門的。
八十年代初，中英有關香港前途談判及1982年的經濟不景，令到自1982年起的香港經濟持續放緩，而政府開支不能大幅削減，導致1982／83及 1983／84年度結算的公營部門，分別高達24.2%及24.1％。所以當時的財政司彭勵治非常認同夏鼎基的看法，他說：「並沒有一套邏輯規則能夠釐定 公營部門佔用資源的適當份量是多少，……支配着我們的並不是邏輯，而是環境和歷史。……以香港來說，我個人認為，不論怎樣都沒有任何理想的百分率數字可 言」（見1982／83預算案23-35段）。各界對此多無異議，特別讚賞彭勵治在經濟放緩時，不立即大幅削減開支的政策，可見公營部門接近25％是可以 接受的。
首次提及公營部門上限
其後彭勵治於1986／87預算案設立《中期預測》的預算管理方法，在其中的財政預算準則項下，制訂開支總額增長準則，要求「開支增長在一段期間不應超逾經濟增長」。這亦有控制開支過度增長的作用。
香港統計處自八十年代起，曾多次重估及大幅調高本地生產總值，故公營部門亦相繼大幅回落，經修訂後的公營部門在九七回歸前從未超過20％；1982／83年 度的公營部門亦由24.2％下調至18.5％，竟然巧合的遵守了夏鼎基於1976／77年度提出、其後又放棄了20％的公營部門上限的準則，但彭勵治並非 刻意以該上限來規劃開支。
雖然夏鼎基和彭勵治早已放棄設立公營部門上限，但從八十年代中草擬《基本法》時，卻不斷有委員要求把20％的公營 部門上限寫進《基本法》的財稅條文，藉以抗衡民主派議員通過擴大政府開支來濫發社會福利，博取政治勢力。這一建議經多番激烈爭論，連當時的港英政府也大力 反對，最終該要求不獲《基本法》起草委員會接納，其理由應與夏鼎基和彭勵治對此問題的想法相若。
政府可嚴格控制開支，卻難以控制經濟表現。 回歸後的亞洲金融危機導致1998年香港經濟負增長，而政府開支不可能大幅減少，政府更採用反經濟周期的開支政策，致令公營部門急升至1998／99年度 的21.3％，當時的財政司司長曾蔭權只希望《中期預測》的期末年度（即四年後）能夠回復到20％的公營部門（詳見1999／00預算案附錄甲表示），可 見這20％的公營部門仍是一個隱蔽的目標。但其後不景氣持續，公營部門仍維持在21％至22％之間。
當梁錦松於2001年中接任財政司司長 後，提出的第一份預算案（即2002／03年度）的公營部門竟高達22.9％，他也在該預算案《中期預測》的期末年度（即2006／07）列出20％的公 營部門目標；為達到此一目標，梁錦松更把原預計在2006／07年度經營開支的二千二百億元，大力削減至二千億元，他更把這一目標寫進開支總額增長準則 內，這是自八十年代中制訂《中期預測》後，首次在開支總額增長準則提及公營部門上限。雖然這只是《中期預測》期末年度的目標，但作為一項財政預算準則，意 義重大，因這改變了夏鼎基和彭勵治不明確界定公營部門上限的政策。
未來爭議必更趨激烈
唐英年於2003年接任 財政司司長，他大力削支，竟能提早於2005／06年度達到公營部門低於20％的目標。其後他更於2006／07預算案把「開支總額增長準則」修訂為「開 支政策準則」，明確表示「政府的目標是把公共開支佔本地生產總值的比例控制在20％或以下」，把梁錦松訂下《中期預測》期末年度達到公營部門上限的目標， 變為整個《中期預測》期內的目標。
對這一重要的政策轉變，唐英年在2006／07年預算案演辭內竟隻字不提，沒有解釋政策轉變的理由和分析其優劣，也難怪連立法會主席曾鈺成也察覺不到，直言這一上限「如何得來亦不清楚」。
為何七十年代夏鼎基及八十年代彭勵治放棄硬性規定公營部門上限的論點現已不再適合？為何在財政儲備急升、財政狀況極度充裕，而經濟長遠發展及人口老化對公共服務的質與量的需求大增的情況下，政府還要正式引入公營部門上限的矛盾政策？難怪曾鈺成要質問理據何在。
如果唐英年與曾俊華繼續迴避討論此一問題，各界更質疑政府錯誤理解審慎理財，未來預算案的爭議必更趨激烈。
香港浸會大學經濟系前系主任
坐擁六千億元財政儲備而編製的2011／12年度預算案。所提的紓困措施竟惹來「史上最廢預算案」的罵名，把財政司司長曾俊華弄得焦頭爛額，不得不於一周後提出修訂。這究竟是曾俊華力有不逮、理財原則出問題，抑或是泛政治化的必然結果？眾說紛紜，莫衷一是。
為政府開支定上限
中央政策組首席顧問劉兆佳於3月初在北京出席政協會議，回應記者詢問時表示「曾俊華大幅修改預算案內容，反映現實環境已改變，預算案亦由過去以理性、審慎理財角度出發，變為相當政治化，有聲音認為政府的角色及財政開支應要處理政治訴求」（見3月4日《明報》）。
劉兆佳多從政治角度看政策問題，在眾多對預算案的批評中，他特別點出政府角色與財政開支要處理政治訴求的問題，更呼籲各界作廣泛討論。原來財政開支多少，端視政府在社會及經濟領域扮演什麼角色而定，而「大市場、小政府」是當前特區政府財政政策的最重要經濟原則。
根據曾俊華向各界諮詢2009／10預算案時發表的背景資料，所謂「小政府」，就是「通過緊守財政紀律，把公共開支維持在本地生產總值的20％以下」。這也是財政預算準則自2006／07年度開始的一項要求。公共開支是政府開支加上獎券基金及房委會的開支，後兩者的數額不大，約只及政府開支的5％，所以討論 時只集中談政府開支是可以接受的。
公共開支佔本地生產總值的比例稱為公營部門，為公營部門定出上限，目的就是要規限政府開支。當然，政府開 支不多，所提供的公共服務的質與量就難以提升，民生福利必然受損，難怪各界對年度預算案多提出各種各樣改善民生福的開支建議。但常為財政司司長以擴大開支 超逾公營部門上限為由而拒絕採納，深層次矛盾頓生，可見劉兆佳洞察入微。
市民難明當前政策
難怪國務院總理溫家寶於3月中人大及政協會議閉幕後的記者招待會中，亦提及特區政府要進一步加強社會保障體系的建設及致力改善民生。
而行政會議召集人梁振英更倡議採取比較進取的財政政策，把支援弱勢社群的一次過開支納入經常開支內，梁振英認為這遠勝於先制訂一個保守的財政開支預算，待有較大盈餘後，才在下年度預算案派發上年度盈餘。
雖然增加政府開支的要求此起彼落，但2011／12預算案已成定案，難再修訂，那麼未來的預算案又會否重複本年度之爭議？劉兆佳呼籲各界須廣泛討論實有其道理。香港發展論壇於4月11日舉行「未來香港需要怎樣的預算案」研討會，探討特區政府編製未來預算案的理財哲學和管治理念等，其中一位講者竟是立法會主席曾鈺成。
他出任立法會主席前常撰文討論財政政策，甚有見地，但自出任立法會主席後，為要保持中立，甚少公開評論政策，這次竟不惜有損其中立 形象，於研討會發言，可見曾鈺成心懷香港，有話要說。他發言的其中一個重點，是對把小政府量化為不超過20％的公營部門的質疑，他說：「什麼叫小政府？公 共開支不超過GDP的20％，《基本法》沒有寫，如何得來亦不清楚。」他更質疑當香港政制全面普選時，政府能否落實此準則？
曾鈺成一語中 的。《基本法》第107條關乎審慎理財的條文如下：「香港特別行政區的預算以量入為出為原則，力求收支平衡，避免赤字，並與本地生產總值的增長率相適 應」。當中並無提及公營部門上限的標準，為何特區政府視之為財政政策最重要的經濟原則？連資深的立法會主席曾鈺成也不清楚其理據，一般市民更是茫無頭緒， 難怪不易理解當前政策。或許從香港財政政策的發展可看出點端倪。
麥理浩改變策略
各地政府均須面對如何定出合理開支的難題，因市民不斷要求政府提供更多更好的公共服務，而政府則須量入為出，審慎理財，故爭論不休；加以政黨輪替當政，政綱不同，爭議更大。
港英殖民地政府於七十年代前，只提供小量的社會服務，既沒有免費教育，更無公共援助，故公營部門常低於10％；民生困乏，難免社會不穩，騷動頻生。七十年代 初上任的港督麥理浩遂改變策略，大力發展各種社會服務，為香港日後的社會發展奠下基礎，以致公營部門持續上升，到1976／77年度預算案的公營部門竟首 次高達20％。
面對財政收支不平衡，當時的財政司夏鼎基遂提出公營部門的上限應為20％（見1976／77預算案210段）。除考慮財政收 支外，夏鼎基並無提出任何財經理論支持其建議。但其後數個年度公營部門仍維持於高水平，更且升逾20％的上限，夏鼎基其後不得不承認「要規定公營部門相對 體積的最高極限事實上是不可能的」（見1980／81預算案第92段），直認在1976／77預算案是以略為機械地訂出20％的公營部門上限；所以夏鼎基 最終放棄了這一上限，並盡量避免過分明確地界定公營部門上限。不過，他認為隨着香港的社會與經濟發展，香港是可以容納較大的公營部門的。
八十年代初，中英有關香港前途談判及1982年的經濟不景，令到自1982年起的香港經濟持續放緩，而政府開支不能大幅削減，導致1982／83及 1983／84年度結算的公營部門，分別高達24.2%及24.1％。所以當時的財政司彭勵治非常認同夏鼎基的看法，他說：「並沒有一套邏輯規則能夠釐定 公營部門佔用資源的適當份量是多少，……支配着我們的並不是邏輯，而是環境和歷史。……以香港來說，我個人認為，不論怎樣都沒有任何理想的百分率數字可 言」（見1982／83預算案23-35段）。各界對此多無異議，特別讚賞彭勵治在經濟放緩時，不立即大幅削減開支的政策，可見公營部門接近25％是可以 接受的。
首次提及公營部門上限
其後彭勵治於1986／87預算案設立《中期預測》的預算管理方法，在其中的財政預算準則項下，制訂開支總額增長準則，要求「開支增長在一段期間不應超逾經濟增長」。這亦有控制開支過度增長的作用。
香港統計處自八十年代起，曾多次重估及大幅調高本地生產總值，故公營部門亦相繼大幅回落，經修訂後的公營部門在九七回歸前從未超過20％；1982／83年 度的公營部門亦由24.2％下調至18.5％，竟然巧合的遵守了夏鼎基於1976／77年度提出、其後又放棄了20％的公營部門上限的準則，但彭勵治並非 刻意以該上限來規劃開支。
雖然夏鼎基和彭勵治早已放棄設立公營部門上限，但從八十年代中草擬《基本法》時，卻不斷有委員要求把20％的公營 部門上限寫進《基本法》的財稅條文，藉以抗衡民主派議員通過擴大政府開支來濫發社會福利，博取政治勢力。這一建議經多番激烈爭論，連當時的港英政府也大力 反對，最終該要求不獲《基本法》起草委員會接納，其理由應與夏鼎基和彭勵治對此問題的想法相若。
政府可嚴格控制開支，卻難以控制經濟表現。 回歸後的亞洲金融危機導致1998年香港經濟負增長，而政府開支不可能大幅減少，政府更採用反經濟周期的開支政策，致令公營部門急升至1998／99年度 的21.3％，當時的財政司司長曾蔭權只希望《中期預測》的期末年度（即四年後）能夠回復到20％的公營部門（詳見1999／00預算案附錄甲表示），可 見這20％的公營部門仍是一個隱蔽的目標。但其後不景氣持續，公營部門仍維持在21％至22％之間。
當梁錦松於2001年中接任財政司司長 後，提出的第一份預算案（即2002／03年度）的公營部門竟高達22.9％，他也在該預算案《中期預測》的期末年度（即2006／07）列出20％的公 營部門目標；為達到此一目標，梁錦松更把原預計在2006／07年度經營開支的二千二百億元，大力削減至二千億元，他更把這一目標寫進開支總額增長準則 內，這是自八十年代中制訂《中期預測》後，首次在開支總額增長準則提及公營部門上限。雖然這只是《中期預測》期末年度的目標，但作為一項財政預算準則，意 義重大，因這改變了夏鼎基和彭勵治不明確界定公營部門上限的政策。
未來爭議必更趨激烈
唐英年於2003年接任 財政司司長，他大力削支，竟能提早於2005／06年度達到公營部門低於20％的目標。其後他更於2006／07預算案把「開支總額增長準則」修訂為「開 支政策準則」，明確表示「政府的目標是把公共開支佔本地生產總值的比例控制在20％或以下」，把梁錦松訂下《中期預測》期末年度達到公營部門上限的目標， 變為整個《中期預測》期內的目標。
對這一重要的政策轉變，唐英年在2006／07年預算案演辭內竟隻字不提，沒有解釋政策轉變的理由和分析其優劣，也難怪連立法會主席曾鈺成也察覺不到，直言這一上限「如何得來亦不清楚」。
為何七十年代夏鼎基及八十年代彭勵治放棄硬性規定公營部門上限的論點現已不再適合？為何在財政儲備急升、財政狀況極度充裕，而經濟長遠發展及人口老化對公共服務的質與量的需求大增的情況下，政府還要正式引入公營部門上限的矛盾政策？難怪曾鈺成要質問理據何在。
如果唐英年與曾俊華繼續迴避討論此一問題，各界更質疑政府錯誤理解審慎理財，未來預算案的爭議必更趨激烈。
香港浸會大學經濟系前系主任
香港要有提升財政預算案水平的財政研究所
http://www.inmediahk.net/node/1006459
我們是一群關心財政預算案的年輕人，希望藉本系列訪問一眾本地學者，評論今次財政預算案，帶出歷史脈絡和未來展望。我們已在上周刊出〈蘇偉文：我們有沒有財政預算案？〉，並在上週六舉行「誰偷走了我城的公共財？」研討會，有關錄影將上載及發佈。
我們是一群關心財政預算案的年輕人，希望藉本系列訪問一眾本地學者，評論今次財政預算案，帶出歷史脈絡和未來展望。我們已在上周刊出〈蘇偉文：我們有沒有財政預算案？〉，並在上週六舉行「誰偷走了我城的公共財？」研討會，有關錄影將上載及發佈。
我們感謝多年來關心香港公共財政政策的香港浸會大學經濟系前主任鄧樹雄教授。鄧教授特意為本系列惠賜文章，從特區政府自設的政策目標，及公共財政的設定原則評論特區預算案設計的各個問題；他又建議特區政府要設立財政研究所，仔細研究我城獨特的需要，以提升預算案水平。
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簡評2010/11年度財政預算案
鄧樹雄 香港浸會大學經濟系前系主任
本短文從下列三個方向評介2010/11年度財政預算案：
（一）預算案措施不易達成所揭櫫的目標
2010/11預算案的三個目標是扶貧紓困、平抑樓價及經濟發展。
在扶貧紓困方面：除了繼續派糖200億元外，並未真正處理扶貧及貧富懸殊問題，在預算案結語一節中談及貧窮問題，也只是重申經濟發展後全民得益的「滴漏效應」的官方立場，不單全無新意，也未討論為何〈扶貧委員會〉於2007年中發表報告後，兩年來的貧困戶及人士反而增加，連行政長官曾蔭權也承認這是深層次矛盾，可是預算案並未提出任何扶貧新措施。
在平抑樓價方面：雖提出四新招，但樓宇交易印花稅率只從3.75%調升至4.25%，升幅太小，效用成疑，為何不大幅調升？而土地供應方面未有實質改善，又不同意重建居屋，更未考慮開徵豪宅稅，反映特區政府不願過分影響地產財團利益，難怪各界不斷抨擊特區政府延續及強化高地價政策。四新招的效用不佳，樓價持續上升，未知財政司司長曾俊華會否有後著。
在經濟發展方面：只強調加緊基建，除了強調更緊密加強內地與港的經濟關係，及重覆《施政報告》有關六優產業的發展外，並無提出任何新產業政策。坊間近日盛傳廣東與香港快將簽署《粵港合作框架協議》，究竟重點為何，有何爭論與妥協，預算案隻字不提，市民蒙在鼓裏。
曾俊華在諮詢地區人士有關預算案意見時，清楚表示預算案主要為落實《施政報告》各項政策提供資源，他並不會提出新政策，可惜他並無詳細解釋為何作為統籌特區政府一切財經金融工貿科研等政策的司級官員，竟然不會提出新政策，曾俊華的表白與坦白讓人不禁懷疑司級官員的素質與抱負，真不知他為何要這樣矮化財政司司長的權責？難道財政司司長就只是負責分配財政資源的高級會計師嗎？
（二） 公共財政
（二a）2009/10修訂預算：
曾俊華在2009/10年度提出了「反經濟周期開支政策」的399億元赤字預算案，赤字佔當時預測的本地總產值的2.4%，各界多認為赤字過小，不足以應付世界金融海嘯引發的不景氣，其後曾俊華於五月底再提出168億元赤字的追加撥款，故經修改的原來預算赤字為567億元。通常預算案會對上年度修訂預算作詳細支持，但2010/11預算案不單在附錄表列未有顯示2009/10原來預算及經修改的原來預算數據，更不解釋為何在擴張性的「反經濟周期開支政策」下，其修訂預算開支竟低於原預算開支，不知追加撥款有何作用？2010/11預算案稍為談及為何修訂預算稅收大於原預算稅收，卻沒有詳細評估2009/10預算收支對2009年香港經濟的影響，特別是2009年錄得2.7%的負增長。曾俊華錯失了一個好機會，為審慎理財下反經濟周期赤字預算作出深入評估，為日後預算管理提供參考。
（二b）2010/11預算案：
這仍是一份赤字預算案，252億元的赤字相等於本地總產值的1.5%，公共開支相等於本地總產值的19.8%，預測2010年本地總產值實質增長4%－5%。預算開支為3172億元，有8.9%的實質增長，而預算稅收為2920億元，低於2009/10修訂預算稅收的3085億元，以特區政府一貫的高估開支和低估收入的預算管理，相信最終會變成修訂盈餘或赤字大減，特別是2010年經濟會有不俗的增長。整體預算規劃是可以擴大的，下面兩個相關問題需要釐清：
其一是公營部門上限無開支優先次序，2010/11預算案的公營部門（即公共開支佔本地總產值的比例）為19.8%，稍低於20%的官訂財政紀律，其實這20%上限既非《基本法》有關的預算條文（即第107條）所規定，也無世界通例，理論基礎薄弱，只不過是所謂審慎理財小政府的指標而已，而非視社會及經濟發展需要而調整，2009/10修訂預算開支不增反減，就是受到這種規範的影響，難怪曾俊華不敢在2010/11預算案再提及「反經濟周期開支政策」了。另一方面，20%上限並無討論開支優先次序，2010/11預算案公共開支最大一項是佔18.9%比重的教育，低於多年來的20%以上，原來這是為了大搞基建而讓出資源，基建是繼教育後的第二項大開支，佔總開支的14.8%。換言之，開支優先次序轉移至基建上，顯示特區政府以基建帶動經濟增長，但這種增長策略是否合理，似未經深入分析與討論，此外，曾俊華花多少錢去推動六優產業呢？預算案也沒有說清楚。
其二是確保充足財政儲備的爭論，財政儲備乃政府歷年結算盈餘累積而成，是審慎理財的一個重要指標，無人質疑財政儲備的重要性，但何謂「充足的」財政儲備則極具爭議，可惜《基本法》第107條討論預算管理只強調是量入為出，審慎理財，而沒有提及財政儲備，港英政府時代曾制訂及不斷修訂有關充足的財政儲備準則，七十年代的財政司夏鼎基為此做了大量工作，制訂準則，回歸後梁錦松於2002/03預算案修訂為：「財政儲備應相等於至少一年的政府開支」，可是其後唐英年於2007/08預算案將之改為：「長遠而言，政府的目標是維持充足的儲備。」但卻沒有界定何謂「充足的」，所以逐漸變成了愈多愈好，並常以國際貨幣基金會建議儲備應不少於50%的本地總產值的標準，來支持增加財政儲備的需要。立法會各政黨曾多次辯論此事，但無法改變官方立場，結果是財政儲備不斷增加，但許多社會服務的素質及數量均不夠的荒謬現象，例如連消防員的裝備也因為撥款不足而未能提升。各界都不斷提出善用財政儲備的要求，可是曾俊華只重申要確保充足的財政儲備，好像對各種批評及建議充耳不聞。
（三）香港理應有高水平的預算案
上兩節提及的問題其實每年度預算案都存在，但多年未受重視。曾俊華實毋須像《施政報告》一樣，在預算案演繹詳細的談及每種社會服務或行業的財政撥款，花了一半以上的時間去宣讀一些與宏觀財經環境無關的細節，容易失卻年度預算案的重心，難以集中討論原則性及政策性問題，對香港整體未必是好事。老實說，派糖預算已成常態，各界目光集中於派多少糖及派甚麼糖，特區政府就可迴避稅制改革及經濟發展與分配的平衡問題。七十年代的財政司夏鼎基主管港府財經政策，既發展出舉世聞名的「積極不干預主義」，也制訂了一系列財政預算準則，落實審慎理財。回歸後十多年，經濟周期短，波幅大，還出現了兩次負增長，各年度預算案的變化也很大，特區政府理應整理分析，以發展一套配合香港社會及經濟發展的公共財政理念，若仍沿襲夏鼎基的預算管理模式，不思進取，就難以應付新的挑戰。特區政府應儘快成立香港財政研究所（按：金管局設有香港金融研究所），加強財政政策與預算管理的研究，以提升預算案的水平。
特首候選人須回應溫總忠告 二之二
編按：總理溫家寶於3月人大會議後，曾指出「香港有充裕儲備……，應致力改善民生」。筆者昨天以此分析特區政府坐擁雄厚外滙儲備，今天則探討政府是否有着力改善民生之策。
溫總提出特區政府要進一步加強社會保障體系的建設，照顧弱勢社群，致力改善民生。換言之，特區政府要增加社會保障和民生的開支。特區政府回應時指出，2011／12預算案政府開支增加了22.3％，而56％的經營開支是用於教育、衞生和社會福利方面。
從上述數字看，似乎特區政府非常關顧民生，但這無法解釋醫護人員長期不足，專科門診輪候期不斷延長；中小學縮班嚴重；大學本科生學額長期不變；教育開支佔本地總產值的比例偏低；退休保障嚴重不足及不復建居屋等。原來這是多年來壓縮經營開支的後遺症。
2002年初，政府內部一個委員會作出特區政府因亞洲金融危機而出現結構性赤字，即經營賬長期赤字，無法支援非經營開支，以致綜合賬目亦長期出現赤字。為了解決此問題，特區政府遂推出最嚴厲的節流目標，於2002／03預算案中逐步削減該年度及其後數年度的經營開支，目標是把原來規劃在2006／07年度高達 2200億元的經營開支，削減至2000億元。
經營開支涉及各種社會服務和民生開支，雖然財政司司長強調通過提高行政效率及更有效運用資源作彌補，但民生受損乃無可避免，而且削支甚速，並不理會社會的承受能力，削支目標竟提前於2005／06年度達到，該年度經營開支為1947億元，更低於 2006／07年度2000億元的目標，故從2006／07年度起便取消了2000億元經營開支上限的目標了。
香港經濟自2004年起強勁 復蘇，由2004年至2007年的實質經濟增長率分別為8.5％、7.1％、7.0％及6.4％；可是，2006／07年度經營開支仍只是1957億元，2007／08年度則稍微增至2047億元。換言之，從2001／02到2007／08的七個年度，經營開支基本上沒有增加。
一次過撥款變小恩小惠
其後，年度經營開支雖有增加，但2010／11年度的經營開支只是2407億元，只較2003／04年度實施節流時的2032億元只增加18.5％，而同期的名義本地總產值則增加41.6％。可見經營開支經數年節流後，難以回復與經濟增長相適應的應有水平，經營開支無論在質及量均有所減退，這是特區政府為達 致盈餘及累積財政儲備而欠港人的債。
財政司司長也許察覺到經營開支的嚴重滯後，故近年也嘗試作較大幅度的增加。不過，近年財政司司長喜作一次過撥款，例如額外增發一個月綜援金、向學生發放一次過津貼、代繳兩個月公屋租金等，這些都是一次過措施，多視上年度修訂盈餘是否大幅度超逾預算案預測而 定。這種以一次過措施的所謂與民共享繁榮、還富於民，無可否認即時幫助綜援和低收入家庭，卻反映出特區政府不願作出改善社會保障和民生福利的長遠財政承擔，一次過撥款變成小恩小惠。
注資強積金難解貧富懸殊
在社會保障方面，自2000年推出私營強積金後，特區政 府無視私營強積金不足以提供足夠的退休保障，竟然有進一步研究建立相關的退休保障制度作補充，單靠以財政支出一次過注資強積金，根本解決不了問題，也無助 於緩解日益惡化的貧富懸殊問題；溫總建議特區政府進一步加強社會保障體系的建設，誠一針見血之言。
溫總建議特區政府增加社會保障和民生開 支，溫總當然清楚特區政府2011／12預算案公開支持佔本地總產值的比重（簡稱公營部門）已高達21％；曾俊華提出修訂後更會調升，超過開支總額準則中 公營部門上限為20％或以下的目標。但溫總仍建議特區政府增加社會保障和民生的開支，足見溫總認為改善社會保障和民生較堅守公營部門不逾20％的準則更重 要，《基本法》第107條並無提及公營部門上限，曾俊華宜應檢討及修訂公營部門上限的準則。
特區政府標榜行政主導，向來不願（許多時是不屑 或不敢）與各界深入問題重心作理性討論，以及作出政策變革。這種表面看來政策穩定，卻無法適應社會新環境的挑戰，無法善用財政資源改善民生，反而造成政府 與市民及行政與立法的對立，製造社會不穩，不啻是對追求「穩壓壓倒一切」的特區政府的一大諷刺。
溫總的忠告簡單明確，挑戰特區政府當前政策和管治思維。從特區政府回應溫總忠告時的避重就輕，迴避原則性問題，相信曾俊華也不會在2011／12預算案辯論總結陳辭或在2012／13預算案作深入的討論，將會再一次教溫總及港人失望。
猶幸下一屆行政長官選舉在即，溫總八年來對特區政府的忠告與建議應成為候選人辯論的主題，行政長官是加深或緩解本港深層次矛盾的關鍵人物，所以候選人必須詳細闡釋其施政理念與方針，對當前政策的看法及對溫總忠告的回應，好讓港人釋懷。
二之二
特首候選人須回應溫總忠告 二之一
截至3月底，財政司司長曾俊華預計特區政府共有財政儲備五千九百一十五億元，顯示特區政府財政狀況極之充裕。而國務院總理溫家寶於本年人大會議結束 後的記者招待會中，也談到特區政府的財政問題。他說：「香港有着比較充裕的財政收入和雄厚的外滙儲備，要進一步加強社會保障體系的建設，特別要照顧好弱勢 群體，致力改善民生。」
溫總八年來多次談及香港問題，這是他首度公開評論特區政府的財政政策，對因2011／12年度預算案弄到焦頭爛額的曾俊華來說，真是雪上加霜。
基本消除結構性赤字
除政制外，中央最關注特區政府的財政穩定，在八十年代中草擬《基本法》時，商界憂慮民主派以濫發免費午餐的政綱吸引選民；中央則憂慮特區政府會成為中央的財 政包袱，於是《基本法》第107條訂下極具爭議的所謂審慎理財的政策性條文：「香港特別行政區的財政預算以量入為出為原則，力求收支平衡，避免赤字，並與 本地生產總值的增長率相適應」。
回歸後，特區政府即遇上亞洲金融危機，導致自1998／99年度起連續數個年度出現巨額赤字。對於連年赤字 預算有否違反《基本法》第107條，在港曾引起激烈爭論，讓特區政府吃盡苦頭；可幸人大常委會並未為此解釋《基本法》第107條，令特區政府可鬆一口氣。 自此，特區政府遂採取更保守的理財手段，控制開支，甚或削支，力求避免結構性赤字。
溫總評論的重點，是特區政府手中有錢（充裕的財政收入及雄厚的外滙儲備），而社會保障和民生的開支不足（有待進一步改善）。
特區政府的回應只強調「謀劃長遠、改善民生、照顧老弱是特區政府一貫的施政重點」；又指出「2011／12年度預算的經常開支增長率較本地生產總值為高，反 映特區政府在民生方面的承擔，更有56％的經常開支會用於教育、衞生和社會福利方面」。那是完全迴避了溫總「財政充裕與開支不足」的批評。
是以，對比溫總的評論與特區政府當前的財政政策，便可知溫總的評論是否有理。
九七亞洲金融危機後，特區政府出現巨額財赤，經營賬入不敷支。內部研究得出，特區政府會出現結構赤字的結論，所以當時的財政司司長梁錦松即大增直接稅和間接稅，並控制開支增長；香港經濟於2004年復蘇後，經營賬終於在2005／06年度回復盈餘。
2008 年底出現的世界金融危機，對特區財政有不同的影響，特區政府採取減稅和反周期的開支政策，但由於美國採取寬鬆貨幣政策，以致國際資金流竄，資產價格急升， 與資產交易有關的稅收因而大增，所以由2008／09至2010／11三個年度的赤字預算最終均錄得盈餘，其中猶以2010／11年度的修訂盈餘最大。此 外，由2012／13至2015／16中期預測的經營賬盈餘平均高達六百億元，可見結構性赤字已基本消除。
香港特別行政區財政獨立，稅收毋須上繳中央，而特區並無再細分多級政府，故特區政府不須與下級政府攤分稅收，卻可以徵收多個稅種；特區政府現行的稅制簡單和稅率甚低，故徵稅的潛力甚高。溫總所謂的「香港有着比較充裕的財政收入」，並非無理。
抱持「藏富於官」心態
溫總還提到特區政府有雄厚的外滙儲備。這對財政開支有何影響？
所謂外滙儲備，是以特區政府外滙基金持有以美元資產為主的儲備。由於香港實施以港元兌美元的聯繫滙率制度（下列數據以港元為單位顯示），外滙基金現時擁有近 二萬三千五百億元的儲備，其中與財政開支有關的，是存於外滙基金高達五千九百一十五億元的財政儲備，只交由外滙基金管理，特區政府可自由運用的財政開支。
此外，外滙基金的累積盈餘也接近六千億元，這是外滙基金以發鈔銀行存入等值美元作發鈔準備來投資所累積的盈餘（也可簡稱發鈔盈餘），各國均把發鈔盈餘撥作年度財政收入，但特區政府則不作此調撥，全由外滙基金累積。
事實上，《外滙基金條例》賦予財政司司長可調撥外滙基金累積盈餘作財政開支的權力，而各政黨一再要求財政司司長作此調撥，以增加特區政府的年度財政收入，用以支付各種新增經常開支；但始終為財政司司長所拒。
不過，溫總卻提出特區政府雄厚的外滙儲備可用作改善民生，其意應指可運用此外滙基金累積盈餘，以及存於外滙基金的財政儲備，因為如溫總單指財政儲備，就不應提及外滙儲備了。可見溫總不認同特區政府的保守立場。
特區政府總是有種「錢多可壯膽」的心態。例如金管局總裁（無論是前任的任志剛或現任的陳德霖）一直強調，為維護港元聯繫滙率的穩定，外滙儲備愈多愈好；又如財政司司長（從曾蔭權到唐英年到曾俊華）為維護特區政府的財政穩定，有累積財政儲備愈多愈好的傾向。
曾蔭權曾提出財政儲備有支援聯滙穩定的功能，以致大幅提高財政儲備的理想水平；唐英年更進一步取消財政儲備較明確的準則，而以國基會於2006年底的相關研究作參考，對財政儲備的要求更倍於曾蔭權的標準。難怪各界有「藏富於官、不善用儲備」的批評。
這是中央首次公開評論特區政府的財政政策，不過，溫總不是指摘特區政府違背《基本法》第107條有關審慎理財的精神，而是指出特區政府不善於運用充裕的財力去致力改善民生。
至於社會保障和民生開支，又是否不足？明天續談。
二之一．
溫總忠告與特區政府的經濟角色
溫總忠告與特區政府的經濟角色
溫家寶總理對香港關懷備至，自2003年起便不斷就香港的問題發言，當中意思發人深省；今年也不例外，且更多肺腑之言。本文就其對香港經濟規劃的發言作深入分析。
香港經濟在港英時代經歷了工業化和非工業化的階段，而非工業化在特區政府治下徹底完成。工業政策素來爭議不斷，港英政府早期推動工業發展不遺餘力，1979 年更成立「工業多元化委員會」，可惜其後因中英就香港前途談判而剎車。八十年代，港英政府發展香港成金融中心，以取代日漸式微的製造業。
港商只謀短期回報
九十年代初，製造業佔經濟的比重仍高達15.4%，也難怪當時的工業署署長葉劉淑儀撰寫一篇題為〈無形之手、有形成就〉的鴻文，為港英政府消極的工業政策保 駕護航；想不到不數年間製造業迅速空洞化，到1997年的比重竟急降至6.5%。製造商趁中國經濟改革開放，把生產線遷往內地，以享受低廉的生產成本，乃 極其合理的事。
不過，港商只顧謀取短期回報，不重研發、不重開發品牌和新興科技產業，這是沒有產業升級的經濟轉型，如何達致均衡發展，端視 港英政府有否推行合宜的發展策略。但回歸在即，港英政府只顧全力開展新機場等十大工程，其他一概少理；可是這一失衡的產業結構，在當時卻視為香港經濟全面 向高增值服務業的轉型。
首任特首董建華雖從事航運業，但不盲目接受過分傾斜於服務業的政策，上任伊始即成立「創新科技委員會」，重視產業研究，優化產業結構。
可惜九七亞洲金融危機導致特區政府財政急升，董建華只能為「創新科技基金」掙得五十億元的財政撥款，供中短期之用，因資源不足，所以難有作為；學術界更為政府應否大力支援研發而爭論不休，有學者竟認為在香港投資研發屬死路一條。
亞洲金融危機令香港金融業蒙受極大損失，當時的香港工業總會主席唐英年倒認為這是重振香港製造業的大好時機，並提出在十年內把製造業佔經濟的比重增至15% （其後修訂為12%）；可惜唐英年的豪情壯語並未經香港工業總會作深入的研究，也並非是會員的共識，且既無策略，更乏業界支持，特區政府也不作回應，唐英 年的願景遂不了了之。
其後唐英年出任問責制下的工商及科技局局長，竟不再提此宏願，更刻意迴避對製造業的支持，原因令人難以理解。
倒是出任問責制下財政司司長的梁錦松於2001年中的首次發言，便提出把香港打造成「超級曼克頓」，在金融中心外，尚加上發展新興科技及服務產業，採取較均衡的發展策略；可惜三個月後，梁錦松卻一聲不響地放棄了，再工業化的構想遂胎死腹中。
特區政府對抗經濟不景氣苦無良策，更憂慮會出現結構性財赤。2001年底，中國成功加入國際貿易組織（WTO），承諾五年後開放市場，香港商界希望能更早進 入內地市場。特區政府於2003年中成功爭取中央政府簽署《內地與香港更緊密經貿關係安排》（即CEPA），讓港商於2004年初便可進入內地市場，特區 政府亦於2004年夏天定出「背靠祖國」的發展策略，更於2005年向中央提出要加入「第十一個五年規劃」。
回歸後，香港經濟因亞洲金融危機而出現負增長和持續不景氣，中央對此極度關注，故盡量滿足特區政府「背靠祖國」的諸多要求。
未有細味溫總忠告
可惜當時的香港正陷於民生（特別是沙士疫症）和政治（如23條立法）的爭議，故未有跟進溫總的忠告，難怪溫總於2005年底接見赴京述職的新特首曾蔭權時， 說出要特區政府「關注及解決香港深層次矛盾與問題」的重話；但溫總並無公開界定何謂「深層次矛盾與問題」，遂引起各界不同解讀的爭論。
香港經濟非工業化速度加劇，到2009年，製造業佔經濟比重竟下降至1.8%。溫總終於在2009年底再次向曾蔭權談及「深層次矛盾」，清楚指出這涉及經濟與民生，內容與其於2003年的講話相若。
溫總今年又趁人大閉會後的記者招待會上，再次闡釋「深層次矛盾」。他強調特區政府「要有一個長遠的、科學的發展規劃。……香港還要重視教育、科技，以增強香 港發展的後勁，還要從自身實際出發，重視發展服務，包括金融服務和旅遊服務。發展小型的創新科技產業，以增加就業。」溫總的忠告，貫徹了他2003年講話 的精神。溫總對香港關懷之情，溢於言表，但港人可有領情？
港人對找出何謂「深層次矛盾與問題」興趣甚濃，可是對溫總解釋後提出的忠告卻置若 罔聞，恐怕是一般市民對「爆料、窺秘」的報道感興趣，而非艱深的政策性問題。但涉及制訂政策的持份者，如特區政府、政黨、商界、學術界和智庫等又怎能輕輕 帶過？這種港式思維反映出短期主義心態，其中又以特區政府為甚。
特區政府沿襲港英體制
港英政府重視審慎理財， 盡量不要成為英國的財政負擔，因此不願為促進產業發展而作出投資大、風險高的長期財政承擔，以致不重視產業結構調整和長遠規劃，也沒有定期發表五年或十年 規劃的經濟發展白皮書。港英政府引以為傲的危機管理，說穿了，就是要應付因忽視政策研究而不斷出現的危機。
回歸後特區政府沿襲港英政府的體制和思維，不單公務員系統不變，全體過渡，更把審慎理財寫入《基本法》第107條，以規範特區政府的財政政策；該條文的原意，在於規限泛民政黨鼓吹派發免費午餐以爭取選票的能力，但副作用卻令特區政府難作長遠規劃的財政承擔。
此外，特區政府亦承襲港英政府不重視政策研究的思維，所以董建華雖推行高官問責制，但各政策局並無常設的政策研究單位，特區政府雖設有中央政策組，但其功能 只為特首和三位司長提供意見而已。而財政司司長轄下的經濟分析組和方便營商處，只負責分析當前經濟表現，而非作宏觀政策研究。獨立於政府架構的金管局雖設 有香港金融研究所，研究點亦難作整體發展規劃。整個特區政府官僚架構龐大複雜，竟無一個政策研究單位，其輕視政策研究，世所罕見。
特區政府 這種承襲殖民地式的管治體制和思維，當然無法做到溫總忠告的「一個長遠的、科學的發展規劃」；不但如此，特區政府冀求積極參與中央的「十二五規劃」也遇到 困難，因為特區政府對中國經濟的發展和改革認識不深，本身又缺乏產業政策和發展策略，在製造業凋零的情況下，除了不斷強調金融業外，根本無法配合中央對各 重型工業和新興科技產業的發展策略，難怪內地智庫不斷批評特區政府只懂向中央「尋政策、找好處」，難以配合中國的急速發展。
若特區政府不思進取，中央亦難以長期照顧，語雖尖酸，卻屬實情，溫總要不斷忠告特區政府「要有一個長遠的、科學的發展規劃」並非無因。
香港作為全球最自由的經濟體系，更自詡以市場主導的積極不干預主義的優越性，是香港經濟賴以成功的因素，因此一眾高官非常抗拒規劃，故認為溫總的忠告是以內 地社會主義經濟規劃的思維出發，不一定適合於香港，更可能損害香港的經濟繁榮，故對溫總的忠告未予以應有的重視，有高官更認為「深層次矛盾」是社會主義政 治哲學的用語，不適合資本主義經濟的香港。
溫總提出香港要發展新興科技產業也不符特區政府的想法。行政長官曾蔭權一向認為香港經濟出路在於 鞏固和發揮香港金融中心的功能，特別是為內地急速發展的經濟服務，而非發展或重振製造業，例如發展成為人民幣離岸結算中心、發展人民幣債券和各種金融產品 市場等，便是以維持香港的經濟繁榮，所以特區政府在參與「十二五規劃」時，集中向中央爭取支持香港金融中心的發展，其他都不甚重要。
若從財政角度看，發展金融業所需的資金承擔，遠低於發展新興科技產業，風險也相對少，故特區政府的取態可以理解。但從優化產業結構、增加經濟發展潛力來看，則特區政府的「惟金融業」策略非常短視，更是深層次矛盾的根源。
港英時代的傳統政策也需要因時制宜，與時並進，並接受新環境的挑戰。原來回歸後首先挑戰此傳統政策的竟是特首董建華，他強調研發的重要，並設立創新科技基 金，挑戰政府不支持產業研發的既定政策。其後出任問責制首任財政司司長的梁錦松，在其首份預算案（02／03年度）提出政府的經濟角色的新看法，指出「政 府的角色是掌握經濟發展方向，積極為市場發展創造條件」，挑戰積極不干預主義。
回歸後盡是內鬥內耗
在公務員高官的或明或暗的抵制下，這兩項新政策或效果甚微、或未能開展，可惜董建華和梁錦松先後辭職，無法貫徹新政，公務員傳統保守的施政理念在曾蔭權治下遂得到鞏固。
溫總的忠告其實並非什麼石破天驚，中央一向尊重港人治港，非不得已不作表態，但溫總自2003年起、八年來不斷提醒特區政府作長遠規劃，足見問題嚴重。
可幸香港社會已漸醒覺傳統的市場主導思維不足以應付新挑戰，若不作長遠規劃、不優化產業結構，根本無法緩解深層次矛盾，所以逐漸認同溫總的忠告，例如中華廠 商聯合會會長黃友嘉博士，曾撰文指產業結構失衡，是本港貧富懸殊和眾多深層次矛盾的根源。筆者亦曾多次撰文建議特區政府成立發展改革委員會，制訂長遠發展 策略；八十後青年在各項社會運動中，亦多番質疑傳統政策的時效。這些都衝擊當前的政府的經濟角色。
回歸十多年來，香港政爭不綴，盡是內鬥內耗，難怪發展緩慢，深層次矛盾湧現。溫總忠告猶如當頭棒喝，寄望下屆特首候選人仔細研讀溫總講話，撰寫回應，好讓市民了解其施政理念。各界也應重新啟動十多年前有關政府的經濟角色的大辯論。
香港浸會大學經濟系前系主任
溫家寶總理對香港關懷備至，自2003年起便不斷就香港的問題發言，當中意思發人深省；今年也不例外，且更多肺腑之言。本文就其對香港經濟規劃的發言作深入分析。
香港經濟在港英時代經歷了工業化和非工業化的階段，而非工業化在特區政府治下徹底完成。工業政策素來爭議不斷，港英政府早期推動工業發展不遺餘力，1979 年更成立「工業多元化委員會」，可惜其後因中英就香港前途談判而剎車。八十年代，港英政府發展香港成金融中心，以取代日漸式微的製造業。
港商只謀短期回報
九十年代初，製造業佔經濟的比重仍高達15.4%，也難怪當時的工業署署長葉劉淑儀撰寫一篇題為〈無形之手、有形成就〉的鴻文，為港英政府消極的工業政策保 駕護航；想不到不數年間製造業迅速空洞化，到1997年的比重竟急降至6.5%。製造商趁中國經濟改革開放，把生產線遷往內地，以享受低廉的生產成本，乃 極其合理的事。
不過，港商只顧謀取短期回報，不重研發、不重開發品牌和新興科技產業，這是沒有產業升級的經濟轉型，如何達致均衡發展，端視 港英政府有否推行合宜的發展策略。但回歸在即，港英政府只顧全力開展新機場等十大工程，其他一概少理；可是這一失衡的產業結構，在當時卻視為香港經濟全面 向高增值服務業的轉型。
首任特首董建華雖從事航運業，但不盲目接受過分傾斜於服務業的政策，上任伊始即成立「創新科技委員會」，重視產業研究，優化產業結構。
可惜九七亞洲金融危機導致特區政府財政急升，董建華只能為「創新科技基金」掙得五十億元的財政撥款，供中短期之用，因資源不足，所以難有作為；學術界更為政府應否大力支援研發而爭論不休，有學者竟認為在香港投資研發屬死路一條。
亞洲金融危機令香港金融業蒙受極大損失，當時的香港工業總會主席唐英年倒認為這是重振香港製造業的大好時機，並提出在十年內把製造業佔經濟的比重增至15% （其後修訂為12%）；可惜唐英年的豪情壯語並未經香港工業總會作深入的研究，也並非是會員的共識，且既無策略，更乏業界支持，特區政府也不作回應，唐英 年的願景遂不了了之。
其後唐英年出任問責制下的工商及科技局局長，竟不再提此宏願，更刻意迴避對製造業的支持，原因令人難以理解。
倒是出任問責制下財政司司長的梁錦松於2001年中的首次發言，便提出把香港打造成「超級曼克頓」，在金融中心外，尚加上發展新興科技及服務產業，採取較均衡的發展策略；可惜三個月後，梁錦松卻一聲不響地放棄了，再工業化的構想遂胎死腹中。
特區政府對抗經濟不景氣苦無良策，更憂慮會出現結構性財赤。2001年底，中國成功加入國際貿易組織（WTO），承諾五年後開放市場，香港商界希望能更早進 入內地市場。特區政府於2003年中成功爭取中央政府簽署《內地與香港更緊密經貿關係安排》（即CEPA），讓港商於2004年初便可進入內地市場，特區 政府亦於2004年夏天定出「背靠祖國」的發展策略，更於2005年向中央提出要加入「第十一個五年規劃」。
回歸後，香港經濟因亞洲金融危機而出現負增長和持續不景氣，中央對此極度關注，故盡量滿足特區政府「背靠祖國」的諸多要求。
未有細味溫總忠告
可惜當時的香港正陷於民生（特別是沙士疫症）和政治（如23條立法）的爭議，故未有跟進溫總的忠告，難怪溫總於2005年底接見赴京述職的新特首曾蔭權時， 說出要特區政府「關注及解決香港深層次矛盾與問題」的重話；但溫總並無公開界定何謂「深層次矛盾與問題」，遂引起各界不同解讀的爭論。
香港經濟非工業化速度加劇，到2009年，製造業佔經濟比重竟下降至1.8%。溫總終於在2009年底再次向曾蔭權談及「深層次矛盾」，清楚指出這涉及經濟與民生，內容與其於2003年的講話相若。
溫總今年又趁人大閉會後的記者招待會上，再次闡釋「深層次矛盾」。他強調特區政府「要有一個長遠的、科學的發展規劃。……香港還要重視教育、科技，以增強香 港發展的後勁，還要從自身實際出發，重視發展服務，包括金融服務和旅遊服務。發展小型的創新科技產業，以增加就業。」溫總的忠告，貫徹了他2003年講話 的精神。溫總對香港關懷之情，溢於言表，但港人可有領情？
港人對找出何謂「深層次矛盾與問題」興趣甚濃，可是對溫總解釋後提出的忠告卻置若 罔聞，恐怕是一般市民對「爆料、窺秘」的報道感興趣，而非艱深的政策性問題。但涉及制訂政策的持份者，如特區政府、政黨、商界、學術界和智庫等又怎能輕輕 帶過？這種港式思維反映出短期主義心態，其中又以特區政府為甚。
特區政府沿襲港英體制
港英政府重視審慎理財， 盡量不要成為英國的財政負擔，因此不願為促進產業發展而作出投資大、風險高的長期財政承擔，以致不重視產業結構調整和長遠規劃，也沒有定期發表五年或十年 規劃的經濟發展白皮書。港英政府引以為傲的危機管理，說穿了，就是要應付因忽視政策研究而不斷出現的危機。
回歸後特區政府沿襲港英政府的體制和思維，不單公務員系統不變，全體過渡，更把審慎理財寫入《基本法》第107條，以規範特區政府的財政政策；該條文的原意，在於規限泛民政黨鼓吹派發免費午餐以爭取選票的能力，但副作用卻令特區政府難作長遠規劃的財政承擔。
此外，特區政府亦承襲港英政府不重視政策研究的思維，所以董建華雖推行高官問責制，但各政策局並無常設的政策研究單位，特區政府雖設有中央政策組，但其功能 只為特首和三位司長提供意見而已。而財政司司長轄下的經濟分析組和方便營商處，只負責分析當前經濟表現，而非作宏觀政策研究。獨立於政府架構的金管局雖設 有香港金融研究所，研究點亦難作整體發展規劃。整個特區政府官僚架構龐大複雜，竟無一個政策研究單位，其輕視政策研究，世所罕見。
特區政府 這種承襲殖民地式的管治體制和思維，當然無法做到溫總忠告的「一個長遠的、科學的發展規劃」；不但如此，特區政府冀求積極參與中央的「十二五規劃」也遇到 困難，因為特區政府對中國經濟的發展和改革認識不深，本身又缺乏產業政策和發展策略，在製造業凋零的情況下，除了不斷強調金融業外，根本無法配合中央對各 重型工業和新興科技產業的發展策略，難怪內地智庫不斷批評特區政府只懂向中央「尋政策、找好處」，難以配合中國的急速發展。
若特區政府不思進取，中央亦難以長期照顧，語雖尖酸，卻屬實情，溫總要不斷忠告特區政府「要有一個長遠的、科學的發展規劃」並非無因。
香港作為全球最自由的經濟體系，更自詡以市場主導的積極不干預主義的優越性，是香港經濟賴以成功的因素，因此一眾高官非常抗拒規劃，故認為溫總的忠告是以內 地社會主義經濟規劃的思維出發，不一定適合於香港，更可能損害香港的經濟繁榮，故對溫總的忠告未予以應有的重視，有高官更認為「深層次矛盾」是社會主義政 治哲學的用語，不適合資本主義經濟的香港。
溫總提出香港要發展新興科技產業也不符特區政府的想法。行政長官曾蔭權一向認為香港經濟出路在於 鞏固和發揮香港金融中心的功能，特別是為內地急速發展的經濟服務，而非發展或重振製造業，例如發展成為人民幣離岸結算中心、發展人民幣債券和各種金融產品 市場等，便是以維持香港的經濟繁榮，所以特區政府在參與「十二五規劃」時，集中向中央爭取支持香港金融中心的發展，其他都不甚重要。
若從財政角度看，發展金融業所需的資金承擔，遠低於發展新興科技產業，風險也相對少，故特區政府的取態可以理解。但從優化產業結構、增加經濟發展潛力來看，則特區政府的「惟金融業」策略非常短視，更是深層次矛盾的根源。
港英時代的傳統政策也需要因時制宜，與時並進，並接受新環境的挑戰。原來回歸後首先挑戰此傳統政策的竟是特首董建華，他強調研發的重要，並設立創新科技基 金，挑戰政府不支持產業研發的既定政策。其後出任問責制首任財政司司長的梁錦松，在其首份預算案（02／03年度）提出政府的經濟角色的新看法，指出「政 府的角色是掌握經濟發展方向，積極為市場發展創造條件」，挑戰積極不干預主義。
回歸後盡是內鬥內耗
在公務員高官的或明或暗的抵制下，這兩項新政策或效果甚微、或未能開展，可惜董建華和梁錦松先後辭職，無法貫徹新政，公務員傳統保守的施政理念在曾蔭權治下遂得到鞏固。
溫總的忠告其實並非什麼石破天驚，中央一向尊重港人治港，非不得已不作表態，但溫總自2003年起、八年來不斷提醒特區政府作長遠規劃，足見問題嚴重。
可幸香港社會已漸醒覺傳統的市場主導思維不足以應付新挑戰，若不作長遠規劃、不優化產業結構，根本無法緩解深層次矛盾，所以逐漸認同溫總的忠告，例如中華廠 商聯合會會長黃友嘉博士，曾撰文指產業結構失衡，是本港貧富懸殊和眾多深層次矛盾的根源。筆者亦曾多次撰文建議特區政府成立發展改革委員會，制訂長遠發展 策略；八十後青年在各項社會運動中，亦多番質疑傳統政策的時效。這些都衝擊當前的政府的經濟角色。
回歸十多年來，香港政爭不綴，盡是內鬥內耗，難怪發展緩慢，深層次矛盾湧現。溫總忠告猶如當頭棒喝，寄望下屆特首候選人仔細研讀溫總講話，撰寫回應，好讓市民了解其施政理念。各界也應重新啟動十多年前有關政府的經濟角色的大辯論。
香港浸會大學經濟系前系主任
審慎理財的三大結構缺陷
審慎理財的三大結構缺陷
回歸後，四任財政司司長共發表了十四份財政預算案，多依傳統方式鋪陳，甚少創意新猷，以致財政政策愈見保守，無法促進本港社會和經濟的長遠發展，令 本港深層次矛盾更形惡化。下年度（2011／12）預算案的紓困措施考慮欠周詳，引來各界猛烈抨擊，財政司司長曾俊華在立法會建制派護航下，不及一周便作出大幅修訂，採用曾經視為無法接受的措施，以避免更大的政治震盪。曾俊華的窘境，反映了特區政府審慎理財的幾個結構性缺陷。
一、財政政策教條化
特區政府強調大市場、小政府，控制開支增長的財政預算準則，強調把公共開支相當於本地總產值的比例（亦稱公營部門）控制在20％或以下。在不景氣期間，由於本地總產值增長緩慢或下跌，政府會控制開支增長或削減開支，務求公營部門只會稍高於20%，並要在「中期預測」期內回復到20％或以下。這一政策可以控制預算赤字，不致過分損害財政穩定，但政府也無法真正實施反循環的開支增長政策。
另一方面，在景氣期間，公營部門亦會控制開支增長，不會因人口老化和其他社會及經濟發展的需要而大增開支，更不會因要善用財政儲備而擴大開支。
這種保守的開支增長政策亦反映在2011／12預算案，若不計算向強積金注資，或派錢和退稅，則公共開支只佔本地總產值的19.7％；難怪政府醫院醫生人手嚴重不足、專科門診排期過長、消防員通訊設備陳舊等等……。特區政府雖坐擁巨額財政儲備，並非缺乏資源，但要堅守小政府原則，控制開支增長，寧願犧牲民生 福利。
另一富爭論的是對財政儲備的處理。財政儲備的多寡反映財政穩定的程度，但如何界定財政儲備的合理水平則爭論不休。港英時代的財政司常 隨經濟環境及財政狀況，不斷修訂財政儲備準則比率；從八十年代中到九七回歸期間，港英政府卻取消了財政儲備準則，卻無解釋原因。有從政治角度指摘英國欲在主權移交前，盡量花掉財政儲備以興建赤鱲角新機場，事後證明並非如此。
回歸後，曾蔭權於1998／99預算案重設財政儲備準則，提出更高標準，欲累積更多的財政儲備，可惜當時的不景氣令此構想落空；梁錦松遂於2002／03預算案下調為「財政儲備應相等於十二個月的政府開支」。
國基會（IMF）於2006年底發表研究報告──指出香港財政儲備的理想水平應不少於本地總產值的三成至五成；為應付2030年人口老化，財政儲備更須增加相等於三成的本地總產值。唐英年遂於2007／08年預算案取消了明確的財政儲備準則，代之以「長遠而言，政府之目標是維持充足的儲備」；但他無界定何謂 「充足」，只引錄國基會的研究建議，用意至為明顯。
曾俊華其後亦沿用唐英年的修訂，更在其網誌發表〈善用儲備〉一文，並引錄國基會的研究建議，堅拒重訂明確的財政儲備準則及善用財政儲備，並指出近6000億元的財政儲備只相等於本地總產值的33.8％，故不宜大幅動用財政儲備。
國基會有關特區政府的政策建議，多反映特區政府的觀點，相信有關財政儲備的建議亦不例外。此外，國基會該項研究的方法及結論極具爭議，但唐英年和曾俊華則照單全收，從不質疑。
上述兩個財政預算案準則已成為特區政府保守財政政策的教條，曾俊華亦據此制訂2011／12年度有39億元盈餘，以及堅拒「派錢」和「退稅」的原來預算案，藏富於官，這一思維與市民共識完全相反，難怪引起各界不滿和指摘。
二、政府部門架構僵化
特區政府組織龐大，但部門架構並不合理，特別是各個政策局並沒有設立政策研究單位，連財經事務及庫務局也不例外。財政司司長統領一切有關經貿、財政、金融、 科技等政策範疇，但財政司司長辦公室人員不多，也沒有設立財政研究室。財政司司長整理各界對下年度預算案意見後，連同推出的政策新猷及要落實《施政報告》 相關的建議，向其轄下財經事務及庫務局的庫務科下達各種收支政策性指示，由庫務科編寫預算案，上呈財政司司長。
此外，專為行政長官和三位司 級官員提供意見和政策建議的中央政策組，亦會提出年度預算案的相關意見；但中央政策組成立以來的重點均放在政治方面，現在全職顧問中連一位經濟專業的也沒有，可見幫助不大。另一方面，財政司司長辦公室轄下的「經濟分析及方便營商組」，重點在經濟分析，例如退稅會引致通脹的結論應屬該組的分析結果，而非制訂 宏觀經濟政策。
從這次2011／12預算案提出的紓困措施廣受抨擊，便可推斷相關部門並未作過深入研究，思慮不周，貽笑大方，這是特區政府輕視政策研究的結構性缺陷，可說自取其辱。
此外，特區政府亦沒有設立為社會及經濟長遠發展規劃的機構，在沒有社會發展白皮書和經濟發展白皮書的情況下，財政預算案是難以提出緩解貧富懸殊、發展新興產業、優化產業結構等政策和措施的。特區政府可說是當今最輕視政策研究的政府，難怪財政政策一貫保守，無法迅速和積極的回應各種挑戰；但特區政府似乎無意改 變這一管治哲學。
三、財經官員欠水平
由於財政司司長統領一切經貿、財政、金融和科技等政策範疇，集大權於一 身，世所罕見，但權重責更重，故多由最優秀的公務員出任，且應具財經資歷及宏觀視野。回歸前，港英時代的財政司郭伯偉和夏鼎基均為其中表表者。回歸前後， 財政司／司長人選卻多了一重政治考慮，以致未能人盡其才，以致各項財經政策爭議不斷。
現任財政司司長曾俊華是政務官出身，並非財經專業，雖曾短暫出任工商及科技局局長，但仍乏財經金融資歷，在財政政策及預算管理只能蕭規曹隨，難有創見。這次2011／12預算案的政策建議廣受抨擊，引發政治 危機，不得已作出重大修訂，影響甚遠。曾俊華進退失據，連番出錯，誠屬失職，與制訂預算案的相關官員亦須同負責任。
問責高官之表現竟類同官僚，只知死守量入為出的教條，什麼宏觀視野、長遠規劃都拋諸腦後，這是港式審慎理財的悲哀。
香港浸會大學經濟系前系主任
回歸後，四任財政司司長共發表了十四份財政預算案，多依傳統方式鋪陳，甚少創意新猷，以致財政政策愈見保守，無法促進本港社會和經濟的長遠發展，令 本港深層次矛盾更形惡化。下年度（2011／12）預算案的紓困措施考慮欠周詳，引來各界猛烈抨擊，財政司司長曾俊華在立法會建制派護航下，不及一周便作出大幅修訂，採用曾經視為無法接受的措施，以避免更大的政治震盪。曾俊華的窘境，反映了特區政府審慎理財的幾個結構性缺陷。
一、財政政策教條化
特區政府強調大市場、小政府，控制開支增長的財政預算準則，強調把公共開支相當於本地總產值的比例（亦稱公營部門）控制在20％或以下。在不景氣期間，由於本地總產值增長緩慢或下跌，政府會控制開支增長或削減開支，務求公營部門只會稍高於20%，並要在「中期預測」期內回復到20％或以下。這一政策可以控制預算赤字，不致過分損害財政穩定，但政府也無法真正實施反循環的開支增長政策。
另一方面，在景氣期間，公營部門亦會控制開支增長，不會因人口老化和其他社會及經濟發展的需要而大增開支，更不會因要善用財政儲備而擴大開支。
這種保守的開支增長政策亦反映在2011／12預算案，若不計算向強積金注資，或派錢和退稅，則公共開支只佔本地總產值的19.7％；難怪政府醫院醫生人手嚴重不足、專科門診排期過長、消防員通訊設備陳舊等等……。特區政府雖坐擁巨額財政儲備，並非缺乏資源，但要堅守小政府原則，控制開支增長，寧願犧牲民生 福利。
另一富爭論的是對財政儲備的處理。財政儲備的多寡反映財政穩定的程度，但如何界定財政儲備的合理水平則爭論不休。港英時代的財政司常 隨經濟環境及財政狀況，不斷修訂財政儲備準則比率；從八十年代中到九七回歸期間，港英政府卻取消了財政儲備準則，卻無解釋原因。有從政治角度指摘英國欲在主權移交前，盡量花掉財政儲備以興建赤鱲角新機場，事後證明並非如此。
回歸後，曾蔭權於1998／99預算案重設財政儲備準則，提出更高標準，欲累積更多的財政儲備，可惜當時的不景氣令此構想落空；梁錦松遂於2002／03預算案下調為「財政儲備應相等於十二個月的政府開支」。
國基會（IMF）於2006年底發表研究報告──指出香港財政儲備的理想水平應不少於本地總產值的三成至五成；為應付2030年人口老化，財政儲備更須增加相等於三成的本地總產值。唐英年遂於2007／08年預算案取消了明確的財政儲備準則，代之以「長遠而言，政府之目標是維持充足的儲備」；但他無界定何謂 「充足」，只引錄國基會的研究建議，用意至為明顯。
曾俊華其後亦沿用唐英年的修訂，更在其網誌發表〈善用儲備〉一文，並引錄國基會的研究建議，堅拒重訂明確的財政儲備準則及善用財政儲備，並指出近6000億元的財政儲備只相等於本地總產值的33.8％，故不宜大幅動用財政儲備。
國基會有關特區政府的政策建議，多反映特區政府的觀點，相信有關財政儲備的建議亦不例外。此外，國基會該項研究的方法及結論極具爭議，但唐英年和曾俊華則照單全收，從不質疑。
上述兩個財政預算案準則已成為特區政府保守財政政策的教條，曾俊華亦據此制訂2011／12年度有39億元盈餘，以及堅拒「派錢」和「退稅」的原來預算案，藏富於官，這一思維與市民共識完全相反，難怪引起各界不滿和指摘。
二、政府部門架構僵化
特區政府組織龐大，但部門架構並不合理，特別是各個政策局並沒有設立政策研究單位，連財經事務及庫務局也不例外。財政司司長統領一切有關經貿、財政、金融、 科技等政策範疇，但財政司司長辦公室人員不多，也沒有設立財政研究室。財政司司長整理各界對下年度預算案意見後，連同推出的政策新猷及要落實《施政報告》 相關的建議，向其轄下財經事務及庫務局的庫務科下達各種收支政策性指示，由庫務科編寫預算案，上呈財政司司長。
此外，專為行政長官和三位司 級官員提供意見和政策建議的中央政策組，亦會提出年度預算案的相關意見；但中央政策組成立以來的重點均放在政治方面，現在全職顧問中連一位經濟專業的也沒有，可見幫助不大。另一方面，財政司司長辦公室轄下的「經濟分析及方便營商組」，重點在經濟分析，例如退稅會引致通脹的結論應屬該組的分析結果，而非制訂 宏觀經濟政策。
從這次2011／12預算案提出的紓困措施廣受抨擊，便可推斷相關部門並未作過深入研究，思慮不周，貽笑大方，這是特區政府輕視政策研究的結構性缺陷，可說自取其辱。
此外，特區政府亦沒有設立為社會及經濟長遠發展規劃的機構，在沒有社會發展白皮書和經濟發展白皮書的情況下，財政預算案是難以提出緩解貧富懸殊、發展新興產業、優化產業結構等政策和措施的。特區政府可說是當今最輕視政策研究的政府，難怪財政政策一貫保守，無法迅速和積極的回應各種挑戰；但特區政府似乎無意改 變這一管治哲學。
三、財經官員欠水平
由於財政司司長統領一切經貿、財政、金融和科技等政策範疇，集大權於一 身，世所罕見，但權重責更重，故多由最優秀的公務員出任，且應具財經資歷及宏觀視野。回歸前，港英時代的財政司郭伯偉和夏鼎基均為其中表表者。回歸前後， 財政司／司長人選卻多了一重政治考慮，以致未能人盡其才，以致各項財經政策爭議不斷。
現任財政司司長曾俊華是政務官出身，並非財經專業，雖曾短暫出任工商及科技局局長，但仍乏財經金融資歷，在財政政策及預算管理只能蕭規曹隨，難有創見。這次2011／12預算案的政策建議廣受抨擊，引發政治 危機，不得已作出重大修訂，影響甚遠。曾俊華進退失據，連番出錯，誠屬失職，與制訂預算案的相關官員亦須同負責任。
問責高官之表現竟類同官僚，只知死守量入為出的教條，什麼宏觀視野、長遠規劃都拋諸腦後，這是港式審慎理財的悲哀。
香港浸會大學經濟系前系主任
無新意欠方向的預算案
無新意欠方向的預算案
下年度（2011／12）財政預算案是一份39億元盈餘的預算案，財政司司長曾俊華雖然多番諮詢，但依然舊調重彈，無論在措施與政策上均無大變，以下從四方面分析：
一、預算案預測準繩度
2010／11 年度預算赤字為252億元，現修訂為713億元盈餘，相差高達965億元，其中收入較原預算增加828億元，開支則減少137億元。在2010年世界資產泡沫下，不易準確估計印花稅及地價收入，而且特區政府的預測一向保守，故可以理解，但差距之大確實驚人。倒是修訂開支仍少於預算開支，應深入研究，這是多年來特區政府的理財手法，就算在過去兩年所謂實施反經濟周期開支政策的預算案也是如此。這對民生及經濟發展有何影響呢？
本年經濟實質增長預測為4％至5％，低於2010年的6.8％，但曾俊華預測下年度財政收入與2010/11年度相若，他沒有解釋在當前世界政治及金融動盪環境為何如此樂觀，但可見賣地收入不會因他的土地政策受影響，相信下年度的修訂盈餘再難像本年度的大幅飆升。
二、紓困措施與開支增長
曾俊華提出近200億元的一次過紓困措施，涵蓋電費補貼、免差餉、公屋租金及綜援、食物援助和免稅額等七個項目，相對於近月來急升的租金和糧價，這一紓困力度顯然不夠，香港統計處宜提早作家庭住戶消費調整，以計算出消費物指數的新權數，以便更準確的計算消費物價指數，及制訂依該指數而計算津貼的新政策。
此外，各界最關注的薪俸稅個人基本免稅額，曾俊華竟不調高，也無解釋，納稅人難免失望憤慨。至於下年度公營部門（即公共開支佔本地總產值的比例）為21％， 遠高於不逾20％的指標，並不代表政策改變，因為這一開支中包括了給強積金注資的240億元，並不是經常性的開支，若不計算此數，則公營部門為 19.7％，低於2010/2011年度預算案對2011/2012年度預算案預測的20％。
換言之，開支政策沒有改變，特區政府雖坐擁巨額財政儲備，仍不願大幅增加開支以作出民生福利的質與量的改善，例如縮短公立醫院的輪候時間，盡快實施12年免費教學，增加大專資助學額，提高綜援金額等。曾俊華寧願花時間交代一些微觀的改變，而迴避討論原則性及策略性問題。
三、紓困、財儲、仇富與大社會
當各界均寄望特區政府透過財政預算案的紓困措施，以幫助紓緩因通脹飆升而出現的生活困苦，其實反映了多種問題，其一是在衣食住行各行業的競爭性不足，以致收費昂貴，特區政府未有積極處理此問題。
其二是薪酬結構不合理，特別是眾多低收入人士就算在最低工資下，也難以餬口，商界為應付高租金而盡量壓低工資，而工人卻缺乏議價力量。我們見到2010年工商界利潤大增，以致公司利得稅遠超預算案預測，而特區政府則錄得巨額財政儲備，可憐中產家庭與低收入住戶則只能寄望預算案能提出多些紓困措施，可惜減稅不 多，紓困力度不足。
曾俊華近來不斷提出結合民間組織和商界、政府推動「大社會」，可惜他在預算案並無深入闡釋，其實首任特首董建華也曾在其《施政報告》提出過「第三部門」的構想，呼籲工商界積極扮演角色，協助特區政府扶貧紓困，達致社會和諧，結果如何，有目共睹！
曾俊華提出「大社會」，用意良佳，若空喊口號，與董建華的「第三部門」有何分別！當然，最關鍵的還是工商界特別是大財團的社會責任感，能否善待員工，給予合理的工資，訂出合理（合人道）的工時，否則一切口號都不管用。
四、經濟結構調整
曾俊華再次在下年度預算案談及經濟結構調整及促進發展新產業，但只重複四大支柱產業及六項優勢產業，了無新意，一般市民似乎對此不甚關注，而且自董建華開始 不斷提及經濟結構調整，可是香港經濟愈來愈偏重四大支柱產業，經濟結構愈趨不合理，以致影響港人，特別是青年人的就業及出路，和香港經濟的發展潛力，這與 特區政府延續港英時代積極不干預主義有關。
這一經濟政策令香港經濟競爭力的優勢漸降，更不利與內地的經濟融合，在香港已引來不少爭論，而中 央政府也極其關注，去年年中中國社會科學院發表《2010年中國城市競爭力報告》，竟單列一章討論香港經濟競爭力的狀況，指出香港雖仍名列首位，但生產成 本高，與內地軟件接軌遙遠、硬件聯通狹窄，及科技投入不足，產學研一體化程度低，故香港經濟競爭力排名很快會被深圳或上海超越。
此外，本年 2月初《中國評論新聞網》發表《香港經濟：羨魚莫久結網莫遲》的社評，狠批高官及政客不思進取心態，使制訂香港經濟政策的群體嚴重缺乏自我鞭策的內在力 量，以致經濟政策及發展缺乏方向，經濟結構調整困難，競爭力由領先變為落後，故警告港府休想長期靠中央「放水」。
這篇極其露骨的批判文章，在香港也引起回響，曾俊華理應借發表下年度預算案作出針對性的回應，可是他對此不發一言，還自我感覺良好，繼續奢談四大支柱產業和六大優勢產業。香港產業結構未能調整，是本港一切深層次矛盾的根源，但望本港政商界能看重「結網莫遲」的忠告！
鄧樹雄 香港浸會大學經濟系前系主任
維持聯滙穩定 毋須龐大財儲 二之二
上文提及歷任財政司／財政司司長為財政儲備訂立不同的「準則」；唐英年沿用了，「梁錦松準則」，並一直未有實質回應還富於民的要求。
在各政黨不斷施壓下，唐英年終於在2007／08預算案作出回應，詳談他對財政儲備的看法，指出財政儲備除應付突發事件而帶來的財政壓力外，更要協助外滙基 金維持香港貨幣及金融體系的穩定。換言之，他引用了曾蔭權在2007／08預算案提出財政儲備的三個功能，可見唐英年並不認同梁錦松對曾蔭權準則的批評， 但唐英年並沒有立即復用曾蔭權對財政儲備適當水平上下限要求的準則，他反而借重國際貨幣基金會（國基會，IMF）對這問題的意見。
IMF關 注到香港特區政府稅基狹窄，政府收入不穩定及人口老化對中期的政府開支帶來壓力，因此國基會認為假如沒有任何政策轉變或改革，則特區政府理想的儲備水平應 維持在相等於本地總產值30％至50％，以應付收入的波動；而在2030年則額外需要相等於本地總產值30％的儲備，以應付人口老化所帶來的財政壓力（見 2007／08預算案七十六至七十八段）。
IMF建議乏理據支持
上述建議稱之為「國基會建議」。若香港公營部 門佔比重20％，即政府總開支為本地總產值的20％，則30％至50％本地總產值相等於18個月至30個月的政府總開支，可見「國基會建議」的上限稍高於 「曾蔭權準則」，若因人口老化因素把上限推高30％，則相等於48個月的政府總開支！
唐英年認為，IMF的建議極具參考價值，可見唐英年採取與曾蔭權1998／99預算案相同的策略；不順應各界善用財政儲備還富於民的要求，反而提出更高的標準，為繼續積累更多的財政儲備造勢。
不過，唐英年深知當年各界已認為「曾蔭權準則」極不合理，他是難以說服各界接受IMF更不合情理的準則，所以他要多聽各界意見始決定如何落實IMF建議，在 未作廣泛諮詢之前，唐英年立即在2007／08預算案附錄甲「中期預測」有關財政儲備準則一項內，把原先的「梁錦松準則」修訂為「長遠而言，政府的目標是 維持充足的儲備」，唐英年雖無清楚界定何謂「充足」，但應與「國基會建議」相去不遠。
其實，所謂多聽意見只是遁詞，因為唐英年已急不及待在 2007／08預算案刪除了「梁錦松準則」，代之以模稜兩可的「唐英年準則」，其後唐英年轉任政務司司長，繼任財政司司長的是資深政務官曾俊華，他只是在 籌備2008／09預算案作公眾諮詢時，在發給各界有關公共財政的背景資料中提出有關財政儲備適當水平的問題，但在2008／09及其後的預算案內並沒有 跟進或討論，曾俊華仍沿用2007／08預算案的「唐英年準則」，更多次強調在適當時要充實儲備以應付各種挑戰（見2010／11預算案四十二段）。
「唐英年準則」的文句與1987／88至1997／98年度對財政儲備的要求完全相同，但目的各異，回歸前的修訂是要以財政儲備來融資新機場基建開支，唐英年 的修訂卻為了增加財政儲備的積累，兩者截然不同，難怪社會各界議論紛紛，財政司司長心知肚明，盡量迴避討論核心問題。
黎定得真知灼見斥謬誤
觀乎曾蔭權、梁錦松及唐英年的立論，可見財政儲備的適當水平端視其需否具穩定港元聯滙制度的功能，曾蔭權與唐英年提出或支持此一功能，但並沒有提供任何評 析，梁錦松反對此一功能，所持理由也較簡單，能為這一爭議提供專家意見的是黎定得（Tony Latter）的研究報告。
黎定得於2007 年2月在金管局金融研究所發表文章，評論從1983至2006年聯滙制度的運作時指出，在1983年採用港元聯滙制度時，許多架構及安排均未設立或未達要 求，因此，金管局要通過干預外滙市場，而非根據純粹的貨幣局制度理論、即通過利率調節來應對資本流動，以維持港元兌美元7.80滙率的穩定是可以接受的。
不過，自1998年9月金管局實施七項措施，給予銀行以港元聯滙的弱方兌換保證，以及自2005年7月金管局實施三項措施，給予銀行以港元聯滙的強方兌換保證後，聯滙制度已臻完善，金管局根本毋須干預外滙市場，那麼，亦毋須累積巨額儲備了。
金管局保留干預外滙市場的手段是可以理解的，本身亦有足夠的儲備，根本毋須使用存放於外滙基金的財政儲備。黎定得的文章解決了一個爭論多年的問題，可是，金管局沒有評論，曾蔭權與唐英年也不理會，堅持財政儲備支援穩定港元聯滙的功能，可見官方立場缺乏理論支持。
「稅基窄」說法不成立
IMF 的批評與建議甚有商榷餘地。首先，IMF指香港稅基狹窄，並沒有考慮香港的特殊地位。香港為中國一個特區，稅收毋須上繳中央（即市民毋須交稅給中央政 府），香港亦沒有下級政府的財政分配負擔，故雖然稅制簡單、稅率低，仍徵得巨額稅收。在不景氣期間出現的經常賬赤字是由於稅收隨經濟放緩而減少，以及反循 環財政政策有關，而非結構性赤字。若IMF認為香港稅基狹窄，應建議特區政府進行兼顧公平與效率的稅制改革，而非增加財政儲備。
其二，所謂 特區政府收入不穩定，不應以不景氣的年度看，而應以「中期預測」的五年期評估，而且IMF也應了解特區政府收入結構中賣地及資產（大部分為財政儲備）投資 收入的比重較高及具波動性，但自2007／08年度財政司司長與金管局達成有關財政儲備投資回報的新安排，已大大減低其波動性，故不應成為增加財政儲備的 藉口。
其三，關於人口老化增加財政壓力問題，理論上應如此，但實際卻不是，因為特區政府嚴格控制開支增長，更訂出公營部門不超過本地總產值 20％的準則。人口老化雖會令開支增加，但特區政府只會調整各政策項目開支的比例，而不會大幅增加開支，以維持不逾20％公營部門的準則，特區政府會容忍 公共服務質素下降及輪候時間增加，更會取消一些公共服務，或交由私營機構以市場方式經營，或打算推行全民醫療保險等。IMF並未考慮這些因素，故其建議缺 乏理據支持。
維護港元聯滙穩定根本毋須借助財政儲備，而IMF的相關建議極不合理，財政司司長應修訂當前財政儲備準則，重新採用「梁錦松準則」及討論如何善用財政儲備，但這一修訂肯定引來曾蔭權與唐英年的不快，曾俊華有此識見與勇氣嗎？
當前財政儲備準則的謬誤 二之一
當前財政儲備準則的謬誤 二之一
特區政府坐擁5000億元財政儲備猶感不足，面對當前貧富懸殊惡化，各界普遍認為應減少累積財政儲備及增撥扶貧開支，特區政府對此並不認同；商界一 向支持政府立場，不過，最近自由黨前主席田北俊在報上以〈2.2萬億儲備再多無用、解決深層次矛盾更重要〉撰文，狠批這種嚴格控制開支而又不斷累積財政儲 備的所謂審慎理財政策，導致香港貧富懸殊惡化；田北俊用詞辛辣，對政府的批評不留餘地。
面對如斯猛烈抨擊，行政長官曾蔭權仍以「為捍衞聯繫 滙率，不能亂動儲備」作回應，了無新意，亦不反擊田北俊的論點。財政司司長及中央政策首席顧問更不發一言，足見官方欲重施故技，迴避討論，淡化批評。有關 財政儲備的爭論自上世紀八十年代中起延續至今，官方既不欲討論更不願修訂其保守政策，各政黨取態各異，多未能縱觀全局及正確了解財政政策的演變，也難向政 府施壓。
筆者曾深入研究財政儲備問題，認為爭論的關鍵在於財政儲備準則是否合理，故特撰文剖析其演變發展，並指出當前官方論點的謬誤，望能為由田北俊鴻文引發新一輪的辯論提供參考。
港英時代準則︰從明確到模糊
港英政府遵照英國要求其殖民地政府審慎理財的指示，財政預算務求收支平衡，避免發行公債，雖不抗拒赤字預算，但強調需要累積財政儲備以解決赤字，因此，財政儲備的多寡成為審慎理財的指標。
港 英政府很早便根據當時的社會經濟發展和公共財政狀況而訂下適當水平的財政儲備準則。該準則在二戰後，特別在八十年代後的變化，對當前討論甚具參考價值，值 得探討。例如五十年代的準則是財政儲備應不少於年度預算稅收，若為平衡預算，亦即是財政儲備應不少於一年的政府總開支；到了六十年代因開支大增，經修訂後 該準則只要求財政儲備應不少於年度預算經常開支的一半，亦即相等於四個月的政府總開支。
七十年代財政司夏鼎基引入或有負債的概念，該準則再經修訂，只要求財政儲備約不少於六個月的半年預算政府總開支，並稱之為「夏鼎基準則」。由此可見，所謂適當的財政儲備水平並非一成不變的。
到了八十年代中期，當時由商界轉入政府出任財政司的彭勵治，制訂「中期預測」的預算規劃模式，就不再提及財政儲備準則了，一個重要的財政預算準則這樣「神 秘」地刪掉，竟沒有一位立法局議員在預算案辯論時提出質詢！彭勵治不發一言，想必與港府欲在九十年代以財政儲備融資新機場基建工程有關，所以預先除去準則 對財政儲備的約束。
繼任彭勵治的財政司翟克誠，在1987／88預算案時指出，理想的財政儲備水平並沒有金科玉律，故不會再訂下準則，但強調財政預算的目標是「要維持充足的財政儲備」，這是首次把明確的準則變得極富彈性、說不準的準則，因為港府從未界定何謂「充足」的財政儲備水平。
1997年回歸前最後兩位財政司麥高樂及曾蔭權都堅拒重訂財政儲備新準則。此外，九十年代初公布的《基本法》也沒有在相關的財政稅收條文內提及財政儲備，難道內地與香港的《基本法》起草委員會均為彭勵治與翟克誠所誤導，抑或他們並不重視財政儲備的功能呢？
另一個有趣的觀察，是1983年10月中實施港元聯繫滙率後至1997年回歸前的歷任財政司：彭勵治、翟克誠、麥高樂及曾蔭權，沒有一位強調要積累巨額財政儲備，以在外滙市場維持聯滙的穩定。
回歸後曾蔭權重訂標準
1997 年回歸後，香港即遇上亞洲金融危機，港元在同年10月受衝擊，金融管理局以提高銀行同業拆息，以及在外滙市場干預來穩定港元，但高息下香港經濟出現不景， 各政黨遂要求當時的財政司司長曾蔭權提出赤字預算以刺激經濟，當時雖已累積了巨額財政儲備，但建議為曾蔭權所拒，他更在1998／99預算案中提出107 億元的盈餘預算案，並重訂財政儲備準則，提出財政儲備的三個功能：除了應付日常營運及應急之需外，更須具穩定港元聯滙的功能。
這一新功能大大提高對財政儲備適當水平的要求，曾蔭權遂提出「財政儲備應相等於約十八個月（下限）至二十八個月（上限）的政府總開支」（詳細計算請參閱1998／99 預算案五十七至六十二段）的準則，「曾蔭權準則」竟高達夏鼎基準則的三至六倍，可見曾蔭權重視聯滙穩定，多於香港經濟的穩定和發展。
不過，曾蔭權並非貨幣金融專家，新準則雖可加強港元聯繫滙率的實力，但卻要不斷累積財政儲備，更限制了使用財政儲備融資赤字預算的力度。曾蔭權對此新準則引以為傲，歡迎各界提出更好的建議，金管局前總裁任志剛亦撰文提及財政儲備愈多愈好，間接支持「曾蔭權準則」。
極其保守而未經諮詢討論的「曾蔭權準則」爭議性甚大，1998年經濟不斷下滑，前行政長官董建華在當年6月22日宣布241億元赤字的中期預算案以刺激經 濟，根本不理會「曾蔭權準則」的規範。香港經濟更自1998年10月開始持續出現「通縮」，大大影響經濟復蘇及財政盈餘。
梁錦松修訂曾蔭權準則
2001年年中曾蔭權轉任政務司司長，董建華委任資深銀行家梁錦松出任財政司司長，梁錦松是迄今對貨幣金融認識至深、水平最高的財政司／財政司司長，他在其第一份 （即2002／03年度）預算案即修訂了「曾蔭權準則」，取消了須具維護港元聯滙的功能，他認為，金管局已在1998年9月提出了多項措施改善聯滙制度， 毋須再以財政儲備以支持。
梁錦松把財政儲備的適當水平減至「應相等於十二個月的政府總開支」，這稱之為「梁錦松準則」，大約回復到五十年代 的標準，梁錦松也因此可以連續兩個年度提出共達千多億元的赤字預算案。任志剛對「梁錦松準則」也無異議，曾蔭權亦以不在其位，並無評論。可惜，梁錦松於 2003年夏因事辭職，未能更深入改革財政預算管理。
唐英年修訂梁錦松準則
繼任財政司司長的唐英年也沿用「梁錦松準則」。香港經濟受惠於2003年中簽署的《內地與香港更緊密經貿關係安排》（CEPA），在2004年年中走出通縮，並持續增長，政府的財政盈餘及 財政儲備不斷增加，超過「梁錦松準則」的要求，各界遂要求唐英年善用財政儲備還富於民。
唐英年曾任香港工業總會主席，是一位成功的工業家，為董建華招攬為工商及科技局局長，後轉任財政司司長，唐英年並沒有梁錦松的識見創見，也未實質回應善用財政儲備還富於民的要求。
香港浸會大學經濟系前系主任
公營部門上限的爭議──預算案的挑戰
公營部門上限的爭議──預算案的挑戰
財政司司長曾俊華在諮詢公眾有關下年度（二○○九／一○）預算案的背景資料中，提到四大經濟原則，第一項為「大市場、小政府」，其解釋為「通過緊守 財政紀律，我們把公共開支維持在本地生產總值的百分之二十以下」，公共開支與本地生產總值之比例稱為公營部門，故所謂小政府是指控制公共開支令公營部門不 超過百分之二十。第二項原則為「量入為出、審慎理財」，其解釋為遵守《基本法》第一○七條的規定。換言之，兩項重要的經濟原則均以控制開支、審慎理財為 主。
本年度（二○○八／○九）預算案的公營部門為百分之十九點二，由於二○○九年經濟將出現負增長，各界均要求特區政府增加開支以應付世界 金融海嘯，故各界深知、也願意接受下年度超過百分之二十的公營部門。既然下年度公營部門肯定超過百分之二十，那麼曾俊華為何在諮詢公眾時仍重申要緊守此一 財政紀律？這對審慎理財及其後數年度預算案有何影響？社會各界又如何看待這一財政紀律呢？
爭議始自六十年代
問題的焦點是不易制訂合理的公營部門上限，因市民不斷要求政府提供更多更好的公共服務，而政府則要量入為出，故爭論不休，當前的百分之二十公營部門上限的所謂財政紀律並非社會各界共識。
爭論激烈，可上溯至六十年代，當時的港英政府採取放任主義，只提供少量的社會服務，既沒有免費教育，也沒有公共援助，公營部門低於百分之十，但社會不穩定，騷動頻生，因此七十年代初上任的港督麥理浩改變策略，大力提供各種社會服務，以致公營部門逐漸上升。
由於一九七三年世界能源危機導致其後兩年的不景氣，所以一九七六／七七預算案的公營部門竟高達百分之二十，當時的財政司夏鼎基提出公營部門的上限應為百分之 二十（見一九七六／七七預算案第二一○段），但其後數年這一比例維持其高水平，且更升逾百分之二十以上，所以夏鼎基不得不承認「要規定公營部門相對體積的 最高極限事實上是不可能的」。（見一九八○／八一預算案第九二段）當時的立法局議員張鑑泉認為無論這一上限如何武斷，仍是有勝於無，而張奧偉議員更提出如 把上限定為百分之二十五，就可暫時解決財政司的難題了。
夏鼎基棄明確上限
夏鼎基回應議員的評論時，承認在一九七六／七七年度以略為機械化的方式訂出百分之二十的公營部門上限，所以他其後放棄，只強調盡量避免過分明確地界定公營部門的最高極限，他雖然認同香港能容納較大的公營部門，但不同意張奧偉提議的百分之二十五新上限。
繼任的彭勵治於一九八二／八三及一九八三／八四年度結算的公營部門，竟創出百分之二十四點二及百分之二十四點一歷史高峰，所以彭勵治非常認同夏鼎基的意見， 他說：「並沒有一套邏輯規則能夠釐定公營部門佔用資源的適當分量是多少，……支配着我們的並不是邏輯，而是環境和歷史。……以香港來說，我個人認為，不論 怎樣都並沒有任何理想的百分率數字可言」（見一九八二／八二預算案第二三至二五段）。
香港統計處自八十年代起數度重估本地生產總值，並大幅 調高，故公營部門比重亦相繼大幅回落，新數列顯示九七回歸前香港公營部門從未超過百分之二十，最高為一九八二／八三年度的百分之十八點五，非常巧合地遵守 了夏鼎基於一九七六／七七年度提出、其後又放棄的公營部門上限的準則。
開支增長準則
雖然夏鼎基及彭勵治早已不再設立公營部門上限，但從八十年代中草擬香港特別行政區基本法時，卻不 斷有委員要求把百分之二十的公營部門上限寫進基本法的財稅條文，藉以抗衡民選立法會議員通過擴大開支來濫發社會福利、博取政治勢力，這一建議經過多番激烈 爭論，連當時的港英政府也大力反對，最終不被採納，其理由應與夏鼎基及彭勵治早前對此問題的看法相若。
夏鼎基與彭勵治雖不贊成寫上公營部門 上限，但並非表示他們放棄量入為出、審慎理財，而是他們把重點從公共開支與本地生產總值的「比例」，轉向「增長率」，並從「年度」轉向「中期預測」的五個 年度，這就是八十年代中起採用的「中期預測」的預算規劃，其下設有數個財政預算準則，其中一條關乎開支增長準則（亦稱開支政策），要求在「中期預測」期 內，政府開支累積增長率低於本地生產總值的累積增長率，從而限制公營部門的上升，若嚴格執行此準則，更會令公營部門下降。而《基本法》第一○七條亦認同此 概念，所以該條文亦有「與本地生產總值的增長率相適應」一語。另一方面，雖然財政預算準則並無提及公營部門上限，但每年預算案附錄甲表二必會列出「中期預 測」期內各年度公營部門的比例，以顯示維持小政府的決心。
政府可嚴格控制開支，卻難以控制經濟增長率。回歸後九七亞洲金融危機導致九八年香 港經濟負增長負百分之六，而公共開支不可能大幅減少，致令公營部門急升至一九九八／九九年度的百分之二十一點三，其後不景氣持續，公營部門仍維持在百分之 二十一至二十二，但當時的財政司司長曾蔭權只希望該期間預算案的「中期預測」的最末年度能夠回復百分之二十的公營部門，也沒有大幅削減開支，可見這百分之 二十是一隱蔽性的目標。
梁錦松於二○○一年中接任財政司司長，提出的第一份預算案（二○○二／○三年度）的公營部門竟高達百分之二十二點 九，他也在該預算案的「中期預測」最末年度列出百分之二十公營部門的目標，他更把這一目標寫進開支增長準則內，這是自八十年代中制訂「中期預測」後首次在 財政預算準則提及公營部門上限，雖然這只是「中期預測」期末的目標，但作為一項財政預算準則，意義重大，因這改變了夏鼎基和彭勵治的政策。其後唐英年更於 二○○六／○七預算案把這一期末目標變為整個「中期預測」期內的目標，百分之二十的公營部門上限正式成為一項財政預算準則，曾俊華更稱之為財政紀律，賦予 更重要的意義，必須遵守，不應輕易違反。
公共理財水平降
回想七十及八十年代夏鼎基、彭勵治及《基本法》起草委員會對公營部門上限的激烈爭論，最終仍作出 不予列明的理性決定，反觀梁錦松、唐英年及曾俊華在預算案並無討論，當然沒有提出令人信服的理論，更沒有諮詢市民，就武斷地把「百分之二十的公營部門上 限」列為一項財政預算準則，為何回歸後公共理財的水平下降如斯！
港英時代堅持審慎理財，但在不景氣年度，彭勵治在一九八二／八三預算案提出的公營部門高達百分之二十三點七，結算更高達百分之二十四點二（這是本地總產值修訂前數值），可見彭勵治是根據當時社會經濟的需要及財政狀況而編制預算案，並無受百分之二十的公營部門上限的掣肘。
從這段財政歷史可見，若下年度預算案的公營部門高達百分之二十五，也不過是跟隨歷史軌迹而已，而非違反審慎理財。不過，曾俊華如何一方面緊守財政紀律，另一方面在下年度提出超於百分之二十的公營部門的預算案呢？
鄧樹雄
香港浸會大學經濟系前系主任
積極不干預主義回顧與發展———夏鼎基「干預」的五大條件
積極不干預主義回顧與發展———夏鼎基「干預」的五大條件
鄧樹雄 浸會大學經濟系主任
行政長官曾蔭權在經濟高峰會後回答記者提問，指出一直以來政府都沒有以「積極不干預政策」作為本港經濟發展的藍圖，令各界錯愕，不知特區政府為何要拋棄行之有效及為各界信服的經濟管理哲學，引發一場意識形態之爭，也令政策局各高官窘惑不已。
為遏止爭論，曾蔭權遂於9月19日以「大市場、小政府———我們恪守的經濟原則」為題，回應各界批評，提出特區政府如何理解「積極不干預主義」，並以各年代的新政策為例子，說明歷任財政司/司長的經濟理念是一脈相承的，沒有背離行之有效的自由市場經濟哲學。特區政府現喜用「大市場、小政府」的口號，雖有異於「積極不干預主義」，用詞雖不同，但內涵則一致，故不應糾纏於無謂的爭論。
曾蔭權的文章能否令人釋然呢？本文嘗試深入討論「積極不干預主義」，並檢視過去由數位財政司/司長因積極不干預主義而引發的爭論，以及解讀曾蔭權就這主義的談話和文章。
由70年代財政司夏鼎基發展出來的「積極不干預主義」，已成為高官施政的指導理論，可是這理論從未深入討論及闡釋，以致各界解讀都不同，金融界不斷批評政府過度干預，製造業界則批評政府對工業不聞不問。不過，對此主義引發的大辯論竟全由歷任財政司/司長引起，足見不易理解「積極不干預主義」。
夏鼎基兩篇重要文章
雖然「積極不干預主義」讓香港名揚海外，但真正深入闡釋此理論的文章只有兩篇，第一篇是夏鼎基在1980年底在香港工業總會午餐例會的「政府與工業」的發言，另一篇是1982年初升任布政司後在倫敦銀行公會午餐例會的「政府政策與經濟的成功」的發言。讀過此兩篇文章的人不多，也難怪各自詮釋該主義。本文遂先簡介該主義要點，以作理性討論。
「積極不干預主義」的基本理論如下：這是指政府試圖以計劃經濟及打擊市場力量的運作，通常是徒勞無功和有害的，無論短期的後果如何令人難受。另一方面，所謂「積極」是指政在決策前是以積極的態度三思而後作出的，必要考慮政策的代價與利益，且要從短期到長期、從私人到整體各方面去考量，所以是通過研究作出科學的決定。通常在權衡利害後，政府的結論大多是以不干預為佳，因為以政府干預去解決短期困難，會令到長期的情况較短期的困難更壞。
夏鼎基在其 1982 年的文章，對「 積極不 干預 主義」 作了最重要的補充，就是在下 列的條件 下政府需要干預：1.由於市場的不完善而引致壟斷出現；2. 如果市場增長過速，以致常規無法加 以抑制；3. 為了公眾利益而須訂立法例和監管架 構以維護公眾利益(典型例子是金融市場 )；4. 個人行動對總體經濟和總體金融產生 不良 影響；5. 即使商界及政府依照市場力量仍不足 以確 保經濟會隨環境的轉變而不斷調整， 並穩 定地 增長。
香港的免費教育、公共援助及大規模公屋興建均始於70年代，而70年代中亦開始興建地鐵，可見夏鼎基在「積極不干預主義」的干預條件下做了很多工作，為香港的社會及經濟長遠發展打下穩固的基礎，似未曾有人為此對他作出批評。
上述五條件是「積極不干預主義」的重點，可惜這是夏鼎基升任布政司及退休前才發表的文章，其後無論官方及學術界均無深入討論，一般人更難有與聞。
中文大學的劉兆佳及關信基兩位教授曾於1989年曾研究「港人對不干預政策的態度」，研究報告發表於該年5月及6月號《明報月刊》，他們發現市民表面上接受及擁護政府的施政理念及政策，甚少挑戰港府的權威，故認同積極不干預政策，但他們更發現市民更大力要求及強化港府多項的經濟功能，這是與積極不干預主義相矛盾的，因此他們指出「不干預主義顯然是一種儀式化而缺乏實質內涵的神話，而官民對此的不同理解所造成的矛盾會日益加深」。
港英政府及特區政府的政務官，絕大多數服膺「積極不干預主義」，但大多數誤以為「市場主導」就是最有效落實「積極不干預主義」的政策，所以港英政府及特區政府均不重視政府體制內的經濟研究，更從不發表經濟發展白皮書。在他們的心目中，政府能做的不多，慢慢竟發展成「少做事、不做事」的藉口，在香港特別的政府架構下，「積極不干預主義」被大力推介，成為香港經濟成功的要素之一，更成為官方管理經濟的哲學思想，但由於對這理論認識不深，以至出現兩位教授所謂的矛盾。
這種矛盾無論在官民及官商方面都經常出現，但兩位教授未曾預見而教人震驚的竟是90年代開始數任財政司對這一主義的批評。
麥高樂於1991年中出任財政司，他在1992年2月在發表首次預算案前在《南華早報》撰文提及任內的挑戰，其中提及他從不喜歡積極不干預主義一詞，更指出此一指導思想早已完成其歷史任務。此文一出，惹來立法局商界代表倪少傑議員的質詢，反映商界對港府放棄「積極不干預主義」的憂慮，但官商雙方均未深入討論，爭論不了了之，而麥高樂的文章並未直接評價夏鼎基提出的政府干預五大條件。
曾蔭權於95年出任財政司，他強調「大市場、小政府」，讓人看出他擁護積極不干預主義。但98年因金融危機而導致國際炒家對本港股市、期市及匯市熾熱投機，損害金融穩定，因此在曾蔭權領導下，由金管局以千億儲備托市擊退炒家。特區政府這一新招引來國際金融界猛烈抨擊，其後金管局總裁任志剛在《信報》撰文指入市穩定股市，是依照夏鼎基定下的干預金融穩定條件，而非乖離積極不干預主義。特區政府這次入市，連許多一貫支持政府的知名經濟學者都高聲反對，海外投資者當然更不認同任志剛的解釋。所以曾蔭權在00/01預算案公開申明自己服膺夏鼎基的「積極不干預主義」。
曾蔭權01年升任政務司，繼任的梁錦松是資深銀行家，他發表首份預算案前向報章放風，指出會放棄積極不干預主義，其後他在02/03預算案強調政府的經濟角色，除了提供各種硬件及軟件的基建外，應是「掌握經濟發展方向，積極為市場發展創造條件」，包括「在私營機構未能對一些符合香港整體經濟利益的項目作出投資時，政府可以考慮推動」。
梁錦松的新思維惹來《亞洲華爾街日報》在預算案翌日發表社評，指摘梁錦松欲在港推行具社會主義經濟特色的工業政策，指這是「香港黑暗的一天」。社評引來國際關注，在港更引起廣泛討論。把香港回歸與社會主義經濟連在一起始終是敏感話題，結果梁錦松要在該報撰文，表明自己是推進、而非摧毀積極不干預主義。
與其數位前任財政司/司長相比，梁錦松的「掌握經濟發展方向論」確實是豐富了夏鼎基的政府干預條件，這與政府長期忽視及不制訂經濟發展策略或白皮書，不啻是一重大改善，也回復到夏鼎基在1979年成立工業多元化委員會的軌迹。可惜他只當了兩年財政司長便辭職不幹，未能貫徹其主張。現任財政司長唐英年曾於02年7月出任工商及科技局長接受訪問時指出，政府在各方面都干預，因此積極不干預政策是騙人的，可見他並未理解該理論的精粹。【二之一】
香港特別行政區的財政獨立：《基本法》相關條文的研究
香港特別行政區的財政獨立：《基本法》相關條文的研究
鄧樹雄
香港浸會大學經濟系
論文摘要
回歸前的港英政府已經享有財政自主權，而回歸後作為中國的一個特別行政區，香港享有財政獨立地位，中央人民政府不在香港徵稅，香港稅收亦不須上繳中央人民政府，《香港特別行政區基本法》(簡稱《基本法》)第 106 條給予香港特別行政區以財政獨立地位。但過去的財政自主權與當前的財政獨立地位有甚麼不同呢﹖本文試從英國的《殖民地章則》的財務會計原則及《基本法》的財政獨立及相關的預算管理條文討論兩者的差異。本文亦深入討論《基本法》有關預算管理的四條條文與財政獨立條文的相互關係及影響，並嘗試提出改善的建議。
關鍵詞：財政自主、財政穩定、審慎理財、量入為出、低稅政策1
香港特別行政區的財政獨立：《基本法》相關條文的研究
鄧樹雄
香港浸會大學經濟系
(一) 引言
中英就香港問題簽署的《中英聯合聲明》的第三．八段，提出「香港特別行政區將保持財政獨立。中央人民政府不向香港特別行政區徵稅。」這反映了當時港英政府的財政自主權。英國於 1843 年成立港英殖民地政府後，曾給予財政資助，其後港英政府於 1855 年便能在財政上自給自足，英國也逐步放鬆對港英政府的財政監管，並於 1958 年完全給予港英政府財政自主權 Financial Autonomy (1)。英國從不向香港徵稅，而港英政府的稅收亦不須上繳英國，當然，通過商業的聯繫，英國從香港獲取鉅大的商業利益。所以《中英聯合聲明》給予香港特別行政區財政獨立，除反映英國與香港的財政關係外，也顯示中國落實給予香港回歸後只會較前好、不會較前壞的承諾。
《香港特別行政區基本法》（簡稱《基本法》）第 106 條落實《中英聯合聲明》的承諾，該條文如下：「香港特別行政區保持財政獨立。香港特別行政區的財政收入全部用於自身需要，不上繳中央人民政府。中央人民政府不在香港特別行政區徵稅。」
其實，英國是可以向其殖民地徵稅並上繳英國的。英國不在香港徵稅，除了不能徵得鉅額稅款外，也避免引起殖民地不滿的政治代價，特別是當香港的社會及經濟發展亦急須財政資源，以應付日漸膨脹的開支需求為焉(2)。當然，作為中國的一個特別行政區，在政治上中央人民政府已給予香港特別行政區以高度自治、港人治港，與英國委派英人出任港督的政策不同，香港是有義務向中央人民政府納稅的，但中央人民政府放棄這種權利，同意在《中英聯合聲明》寫上不向香港特別行政區徵稅，並在《基本法》第106 條予以落實，除延續香港享有的財政自主權外，更顯示中央人民政府特別關顧香港特別行政區。在全國諮詢《基本法》草稿時，曾有意見表示香港的人均總產值已達發達工業國家水平，不認同香港特區享受不用向中央人民政府納稅的特權，而各省正步向發展社會主義市場經濟，在在需財，卻要向中央人民政府大量上繳，故並不公平，很有意見 (3)。
從香港特別行政區的角度看，認為回歸前後的財政獨立地位不應有所改變，因為中央人民政府若在香港徵稅，除增加港人的稅務負擔外，更會改變香港稅制，亦會影響工商界投資，故一切不變是最佳選擇。既然《基本法》第 106 條已落實了香港特別行政區的財政獨立，那麼香港各界應當釋然。可是，事實並非如此，因為《基本法》又進一步規範香港特別行政區的預算管理，故回歸前後的財政獨立有不同的銓釋。本文探討這些差異及影響，及提出改善的建議。
(二) 從《殖民地章則》的財務會計原則到《基本法》的審慎理財條文
英國在第二次大戰前擁有眾多殖民地，在財政預算方面，英國要求其殖民地政府要量入為出、審慎理財、避免發行公債，更不要成為英國的財政負擔。英國通過《殖民地章則》中有關財務及預算管理的條文來監管其殖民地政府的公共財政。英國自 1837 年已開始制訂《殖民地章則》，作為管理殖民地的指引，有關預算管理的條文，包括詳細列出下列各種要求：政府財務報表、會計制度、格式、收支管理、政府資產管理、政府官員的相關權責、行政與立法機構的相關權責等。歷次的修訂更不斷加強公共理財的透明度及釐清權責。
港英政府嚴格遵守《殖民地章則》的要求，達到了審慎理財、財政穩定的要求，於 1958 年獲英國賦予財政自主權後，亦繼續遵守這些原則與理念，港英政府亦於 1983 年制訂《公共財政條例》Public Finance Ordinance，把上述提及的預算及財務原則以香港法例方式表現出來。(4)
這些財務會計原則雖規範了港英政府預算管理的範疇與架構，但在政策上仍留有很大空間，所以歷任財政司或制訂、或修訂很多規範開支增長及收支關係的準則，作為編制年度預算案的指引，以體現審慎理財。(5) 表一列出自六十年代以來該等準則的變化。3
表一： 香港：六十年代到八十年代中的預算收支準則
從表一可見通過對經常帳收支及經常帳盈餘的控制，可以確保港英政府能達到預算盈餘或減低預算赤字。無可否認，這些準則並無高深理論根據，完全是基於歷史及經驗，而且這些準則曾不時修訂，以適應當時的社會及財經需要 (6)。七十年代的財政司夏鼎基 Sir Philip Haddon-Cave 把過去的準則作系統性的歸納和整理，而這些準則並不排除赤字預算案，但對赤字規模及融通方法作出規範。另一方面，通過釐定財政儲備最低水平來給予財政穩定一個可操作的標準。八十年代中期的財政司彭勵治 Sir John Bremridge 採用《中期預測》方法，利用數個電腦模式，在一系列與政府每項收支有關的假設、及根據財政預算準則下，計算出下年度及其後三個預測年度的財政狀況。這種新的預算管理方法較七十年代單以預算收支準則更能系統性的作中期預算規劃，有利於達到財政穩定的目標。財政預算準則是《中期預測》一重要組成部份，較七十年代的預算收支準則涉及更廣的層面，但這些財政預算準則並不是《公共財政條例》的內容，只是預算管理方法，不具法律地位。表二列出自 1986/87 年度採用《中期預測》以來有關主要的財政預算準則的歷次修訂。
表二：香港：《中期預測》中重要的財政預算準則(1986/87-2004/05)
《中英聯合聲明》只談香港特區政府的財政獨立，並無討論財政預算政策，但《基本法起草委員會》並不滿意在《基本法》只寫上財政獨立條文，認為需要把香港經濟賴以成功的積極不干預主義、大市場、小政府及審慎理財的理念寫進《基本法》，因為英國除賦予港英政府財政自主權外，亦要求港英政府量入為出、審慎理財、財政穩定。在《基本法》寫上這些條文既確保香港經濟賴以成功的因素得以持續，且亦保障在政制民主化下，能抗衡政黨政治導致福利主義的產生與泛濫，一石二鳥。
《基本法起草委員會》這種觀點雖曾引起激烈爭論，最終仍成為主流，最後寫上關乎審慎理財的 107 條，在草擬該條文期間，最初的版本顯示較原有財政預算準則更嚴苛的要求，經過不斷諮詢和修訂後的 107 條條文如下：「香港特別行政區的財政預算以量入為出為原則，力求收支平衡，避免赤字，並與本地生產總值的增長率相適應。」
從此條文看來，其目的與本文提及的財政預算準則相若，但有下列差異：
(1) 107 條是《基本法》條文，即是香港特別行政區的小憲法，其重要性遠高於港英政府時代的財政預算準則，且不易修訂。
(2) 107 條的條文用語多具概念性，不易解釋，操作性不及財政預算準則的清晰，易生爭論。
(3) 107 條雖然關於審慎理財，可是遺漏了財政儲備的討論，不符合香港特區政府的財政狀況。
被稱為政策性條文的 107 條，在草擬及諮詢期間曾引起政策性條文應否寫進《基本法》的爭論，最後還是寫上，主要是中央對財政獨立的香港特區政府有點不放心，需要一條審慎理財的條文來規範香港特區政府，故制訂 107 條，讓中央放心。
香港特區政府自九七回歸成立後，中央給予全力支持，所以香港特區政府雖自 98/99 年度起連續編制赤字預算案，並錄得鉅額結算赤字，中央官員亦甚少批評香港特區政府違反 107 條，許多時更為香港特區政府說項、或迴避發表意見 (7)，可見解釋此條文的複雜與困難，以及可能涉及的政治考慮。倒是在 1990 年公佈《基本法》後及在九七回歸前，曾有兩位中方官員談及 107 條。其一是港英政府於 92/93 年度預算案提高利得稅稅率 1%，以求增收稅款以應付赤鱲角新機場的龐大工程開支，雖然 92/93 年度仍是盈餘預算案，但當時的港澳辦公室主任魯平卻批評此乃先理開支，後計收入，違反《基本法》量入為出的原則 (8)。其二是中英聯合聯絡小組專家小組中方組長陳佐洱於 1995 年底與港英政府代表商討 97/98 年度過渡期預算案時，指摘港英政府過度寬裕的綜援標準及過高的社會福利開支，最終會令回歸後的香港特區政府無法負擔而「車毀人亡」(9)。這是回歸前由 107 條引發的兩次大爭論，但當時並未引起深入和廣泛的討論，因港人多認為這是帶有高度政治性的言論。
引人入勝的是回歸前的兩任財政司麥高樂 Sir Hamish Macleod 及曾蔭權均分別在年度預算案表明已遵守 107 條的要求 (10)，教人不易判斷誰是誰非。由於全國人大常委會從未對 107 條作出解釋，而回歸後香港特區政府財政司司長通過編制及執行預算案來理解該條文，除非中央人民政府或全國人大常委會認為這些預算案措施違反 107 條，而作出權威的解釋，否則財政司司長的理解就等同對 107 條作出解釋。一如以往，財政司司長是根據中期預測及財政預算準則去執行預算管理的。換言之，財政司司長通過操作性較高的財政預算準則去解釋及實施只具概念性的 107 條，而修訂財政預算準則就變相修訂對 107 條的解釋。難怪不易正確理解 107 條。從回歸後香港特區政府的財政狀況可見財政預算準則無法阻止結構性財赤的出現及持續，更難以消除結構性赤字，反映出財政預算準則的結構性弱點。回歸後出現的結構性赤字，更令香港特區政府備受指責為理財不善，量出為入。而財政司司長則極力迴避回應批評，相信短期間仍無法消除 107 條引起的爭論和混亂。(11)
(三)《基本法》有關預算管理的條文及其與財政獨立的關係
除 107 條外，《基本法》尚有如下三條與預算管理的有關條文：
第 100 條：「香港特別行政區成立前在香港政府各部門，包括警察部門任職的公務人員均可留用，其年資予以保留、薪金、津貼、福利待遇和服務條件不低於原來的標準。」
第 102 條：「對退休或符合規定離職的公務人員，包括香港特別行政區成立前退休或符合規定離職的公務人員，不論其所屬國籍或居住地點，香港特別行政區政府按不低於原來的標準向他們或其家屬支付應得的退休金、酬金津貼和福利費。」
第 108 條：「香港特別行政區實行獨立的稅收制度。香港特別行政區參照原在香港實行的低稅政策，自行立法規定稅種、稅率、稅收寬免和其他稅務事項。」
第 100 條及 102 條涉及保障在職及退休公務員的各種待遇及退休金在回歸後不低於回歸前的水平。其目的在維繫公務員的信心，以利過渡安排。《中英聯合聲明》第四點只談及公務員九七後留任，有關各種待遇及退休金不低於回歸前的標準的承諾，則見於《中英聯合聲明》附件一《中華人民共和國政府對香港的基本方針政策的具體說明》第四節。中央政府為穩住公務員的信心，這一承諾無可厚非，且經濟有發展，生活水平應得到合理的改善，也不應對公共開支構成重大負擔。
可是，《基本法》在 1990 年公佈，而在 1997 年實施，而這期間亦是中英就過渡期間香港政制發展問題爭吵最激烈的年代，當時的港督彭定康Chris Patten 不單大幅提高綜援金水平，也大幅調高公務員的薪金及退休金，有收買人心的意味。但根據第 100 條，九七前公務員的高薪津卻成為九七後公務員薪津受保障的水平。當 1998 年香港經濟由 1997 年亞洲金融危機而導致負增長，以及隨之而來的持續通縮和結構性財政赤字後，香港特區政府雖欲大幅削減公務員薪津來控制政府開支，卻因《基本法》100 條的規限而難以成事，最終只能分階段削減至回歸前的水平。由於無法大幅削減公務員薪津開支，財政司司長只能向各社會服務的資助機構開刀，令各種社會服務的水平及素質受損，這種以犧牲社會民生福利來保障公務員利益的政策，造成嚴重的社會階層衝突，恐怕不是草擬條文時所曾考慮的，而且 100 條令任何涉及公務員各種待遇的改革都困難重重。另一方面，香港特區政府雖多方設法減公務員薪津，卻拒絕削減公務員的退休金，難以自圓其說 (12)。事實上，香港特區政府主事高官多達退休年齡，為保障其利益，多不願削減現行退休福利條件。(13) 可見這兩條文妨礙合理的預算管理。
第 108 條強調低稅率政策，整條條文更談及獨立的稅收制度，自行決定稅制的各項問題。由於已有 106 條賦予香港特別行政區以財政獨立地位，因此 108 條談獨立稅制就顯得重覆了，可見 108 條主要目的是強調不變的低稅率政策，反映出工商界憂慮回歸後政制逐步民主化下可能出現稅制的重大改變，如提高稅率或／及提高薪俸稅稅率的累進程度等 (14)。低稅率政策既寫進《基本法》，則任何高於回歸前的稅率就難以通過。當然，低稅率政策也是歷任財政司／司長所堅持的，而曾蔭權更把低稅率政策寫進 96/97年度預算案 (15)。另一方面，107 條更要求預算收支要與本地生產總值增長率相適應。預算收入包括稅收與非稅收的財政收入，在簡單稅制和低稅率政策下，以及在市民不斷要求通過減稅來分享經濟成果時，維持稅收增長相等於本地生產總值的增長率似不是易事。
雖然香港特別行政區享受財政獨立，但《基本法》加進 107 條審慎理財的條文以回應中央的關注；108 條維持低稅率政策以解除工商界的憂慮；及 100 條和 102 條來保障公務員的利益。《基本法起草委員會》似乎認為這種處理可以面面俱圓，不料竟制肘了香港特區政府的預算收支，損害了香港特別行政區財政獨立的地位，香港特區政府更被指責違反了《基本法》量入為出，審慎理財的要求。
(四) 香港特區政府財政的獨特處與《基本法》審慎理財要求的關係
究竟香港特別行政區的財政獨立除了指出中央政府與香港特區政府在財政上互不從屬外，尚有甚麼意義呢？似乎討論不多，宜深入分析。
香港無論是一個英國殖民地或是中國的一個特別行政區，都只是一個亞洲大都會，在政治上及行政上，都只有一級政權，即只有一個政府，而非像一般國家的三級政權（即中央、省及市政府），通常三級政權各有其徵稅範疇，如中央（或聯邦）政府徵收全國性的直接稅收如公司所得稅和個人所得稅，省政府則徵收消費稅，而市政府及更低級政府則徵收與地區關係密切的房地產稅收等主要稅種。由於香港只有一個政府，卻可以徵收各種稅項，所以它的財政狀況應較任何級別的政府為佳，所以港英殖民地政府成立十三年後便能收支平衡了。
香港雖只是一個特別行政區，但在公共財政上卻並非第二級或第三級政權。通常在三級政權下，地方政府財力不足，毋須像中央政府負上全國性的功能財政責任，反而需要達到預算平衡，例如中國《預算法》第 28 條列明地方政府預算必須量入為出，不列赤字，除法律或國務院批准外，不能發行公債。香港特別行政區既非省或市級政權，就不應受到像中國《預9算法》第 28 條的制約，可是《基本法》第 107 條的性質就仿如中國《預算法》第 28 條的規範，這種處理是不大恰當的。
另一個理由是香港特區採取資本主義經濟制度，是獨立的關稅區，不屬於中國社會主義市場經濟體系，中國的經濟發展規劃並不包括香港特區，雖然自去年中簽署 CEPA 後大陸與香港的經濟關係更加密切。換言之，香港特別行政區政府有需要運用金融及財政政策去調控其宏觀經濟，由於香港採用港元兌美元聯繫匯率制，難以運用金融政策，故調控香港宏觀經濟的任務就落在財政政策身上，因此功能財政對香港特區政府極其重要，其中猶以通過財政政策以穩定經濟波動功能為焉，例如九七亞洲金融危機導致香港在九八年經濟負增長，香港特區政府便自 98/99 年度起均採用赤字預算案以刺激經濟，但這與《基本法》第 107 條所要求的審慎理財、財政穩定卻背道而馳。這解釋了為何各國預算法均不要求中央政府財政預算要收支平衡，以便能採取適當的財政政策去達到穩定經濟波動的功能。擁有財政獨立地位的香港特區政府亦同樣有此責任，在不景氣期間要穩定經濟波動。但若同時要達到穩定經濟和財政穩定兩大目標則難免出現矛盾，而《基本法》第 107 條只強調審慎理財，更使這矛盾惡化。
硬把 100 條、102 條、107 條及 108 條寫進《基本法》，有關方面才安心，反映出對香港特區政府極度的不信任，所以香港特別行政區享受的是有限度的財政獨立，也弱化了財政政策的功能。
(五) 一點建議
(五.一) 第 100 條及 102 條：宜釋法
九七亞洲金融危機導致香港經濟不景、及香港特區政府出現結構性赤字，財政司司長遂大幅削減開支來滅赤。公務員團體或會慶幸有先見之明，能早於八十年代初說服中英政府，於《中英聯合聲明》及《基本法》寫上保障公務員各種待遇及退休金不低於九七過渡前的水平的條文，以致能抗衡近期向公務員減薪的壓力。但公務員團體對 100 條及 102 條的理解並不全面，這兩條條文的主要精神在於維護公務員系統的穩定，這包括留用及各種待遇，不因主權回歸而改變，而非干預香港特區政府的預算管理，更非藉此把公務員變成特權階級。所以九七順利過渡回歸，全部公務員能留任及待遇不變，就已經達到 100 條及 102 條的要求了。只要香港特區政府成立後仍按一貫機制去調整公務員薪酬，雖可能出現工資水平低於回歸前標準，也不應視為違反 100 條了。
公務員團體堅持減薪不能低於回歸前水平是可以理解，公務員團體更聲言若真的減薪低於回歸前水平，便會向中央人民政府控告香港特區政府違反《基本法》。可惜弱勢的香港特區政府害怕公務員不穩更不利管治，竟認同公務員團體的要求(16)。假如香港特區政府不怕被控告，讓中央有關機構釋法，相信會有較合理的結果。由於公務員及資助機構僱員薪津佔政府開支高達七成多，若能減低該比例，對滅赤的幫助甚大。
香港特區政府既接受公務員團體的立場，為了達到削減政府開支的目的，便只有向資助機構僱員及各種社會服務開刀(17)，造成公務員與社會整體利益對立。當然，公務員待遇是一敏感問題，與居港權不遑多讓，但正確理解這兩條文仍是妥善處理問題的最佳方法，所以香港特區政府應主動尋求全國人大常委會釋法。
(五.二) 第 107 條及 108 條：宜刪除
第 107 條所要求的審慎理財，其目的與財政預算準則相近。但財政預算準則具操作性，可隨當時的財經狀況而修訂，故刪除 107 條對香港特區政府追求審慎理財全無影響。相反，107 條常令香港特區政府尷尬，既弄不清其正確含意，更常被指責年度預算案違反該條文，簡直變成惡法，而且中央人民政府既不想釋法，更不想涉及香港當前財政危機的爭論，刪除 107條就是較佳的選擇。(18)
第 108 條要維持低稅率政策，恐怕迄今世界各地的憲法中，只有香港《基本法》寫上這條政策性條文，雖云目的是要穩定工商界的信心，但也應弄清事實與影響，以免有損憲法的莊嚴。首先，香港政制民主化或政黨政治不會造成高稅率，因為香港特區政府是行政主導，立法會並未有全面普選，而行政長官亦非由立法會多數黨黨魁出任，立法會並無權力提出涉及收支的草案。預算案須由政府提出，就是有政黨向財政司司長施壓要調高稅率，財政司司長也可以置之不理，加以維持低簡單稅制和低稅率政策是長久以來官方的立場，工商界根本毋須憂慮香港特區政府會不合理的提高直接稅率。
另一方面，我們也不能忽略低稅率政策的另一含義，七十年代的財政司夏鼎基指出要提高薪俸稅個人免稅額，儘量令低收入家庭少付稅或甚至不用付稅，是本港稅制中稅務公平追求的一目標 (19)。這解釋了為何現時香港 320 多萬工作人口中，只有 120 萬人需要繳納薪俸稅。因此最近香港特區政府欲於數年後開徵消費稅，這是一種累退稅，香港特區政府擬減直接稅稅率，作為開徵消費稅的條件。表面上這會加強稅收的穩定性，但是否違反低稅率政策呢？未有定論。總言之，108 條增加了香港稅制改革的困難，宜刪除之。
(六) 結語
回歸七年來香港特區政府出現結構性赤字，有評論指這是九七亞洲金融危機的後遺症，非戰之罪；也有評論指這是回歸後激烈的政黨政治造成開支大增的後果，難以避免；更多的評論則指責財政司司長理財不善。各種說法紛紜，莫衷一是，當然亦各有道理，但較少從《基本法》有關預算收支的條文作出分析。本文指出把四條與預算管理相關的條文寫進《基本法》，大大損害香港特別行政區的財政獨立地位，從回歸七年來的理財經驗，更顯示其不利影響。當前各方須深入研究，以便就《基本法》的相關條文作出適當的解釋或修訂。
注釋及參考資料
(注 1)： See Alvin Rabushka (1976), Value for Money: The Hong Kong Budgetary Process, Hoover Institution Press, Stanford University, 1976, ch.2, pp12-37.
(注 2)： 有關英國與香港的財政關係，可參閱鄧樹雄《戰後公共財政》，載劉蜀永主編（2004）《20 世紀的香港經濟》，三聯書店（香港）有限公司出版，2004 年 4 月版。
(注 3)： 中央人民政府同時在中國各地及香港向各界諮詢《香港特別行政區基本法》草稿，沿海省份（特別是廣東省）的經濟學者多不贊同香港特別行政區不用向中央繳稅，但這並沒有改變草委會的決定。
(注 4)： 隨著第二次世界大戰結束，英國眾多殖民地紛紛獨立，而中國亦於七十年代初重返聯合國後正式去信聯合國秘書長及有關委員會，指出不承認三條不平等條約，將來需要通過與英國談判解決香港問題。英國亦於八十年代初取消殖民地部，淡化殖民地色彩，港英政府遂於 1983 年通過《公共財政條例》，以取代《殖民地章則》中有關政府財務預算管理的原則。
(注 5)： 同注 2。
(注 6)： 參閱 77/78 年度預算案 92 段。
(注 7)： 例如前任國家財政部長項懷誠於 1999 年 3 月初評論香港特區政府的赤字預算案及整個中期預測均出現財政赤字時，指出這並沒有違反《基本法》中要量入為出、收支平衡的規定，認為在金融危機的環境下，出現赤字是無可避免的。此外，前任總理朱鎔基於 2002 年 1 月初訪問印度孟買時被香港記者問及香港結構性財赤問題時表示香港特區政府財赤不算嚴重，至於有否違反《基本法》，那只是假設性問題。(見《信報》，2002 年 1 月 17 日)。其後朱總理於 2002 年 11 月訪問香港時，因中國的赤字及公債更嚴重，而且香港更有鉅額財政儲備，亦可發行公債。此外，有關回歸前後港英政府及香港特別行政區政府的財政狀況，可參閱歷年預算案，及 Tang S.H. (2003), “The 2003/04 Budget: The Battle to Solve the Structural Deficit Problem”, Asia-Pacific Journal of Taxation, 7(1):74-92.
(注 8)： 參閱《明報》，1992 年 3 月 6 日
(注 9)： 1995 年 11 月 28 日在北京舉行的中央聯合聯絡小組專家小組會議，乃討論關於香港過渡期的財政預算問題，而港英的社會福利開支乃屬財政預算的一重要部份。因此，陳佐洱針對港英政府過去五年內把社會福利開支在扣除通脹後的實質增長率共 66.5%的做法，及針對社會福利署署長於 1995 年 11 月 14 日在一個午餐會上提出要在 2000 年把香港的社會福利進一步提高到「世界第一標準」，提出嚴厲的批評和勸告，叫港英政府在社會福利開支增長一事上勿開快車，否則便「車毀人亡」，香港會出現難以消滅的財政赤字。當時的港英政府庫務司鄺其志則指稱陳佐洱的言論「太過份」。
(注 10)： 參閱 95/96 年度預算案第 7 段，麥高樂指出編制預算案所依據的基本原則與《基本法》所載的原則絕對相符，更首次在預算案封面引用荀子《富國篇》的「足國之道，節用裕民，而善藏其餘。」來強調重視量入為出的理念。繼任的曾蔭權更在 97/98 年度預算案強調一貫的預算策略完全符合《基本法》107 條的規定。參閱97/98 年度預算案 19-20 段。
(注 11)： 例如前《基本法》起草委員會港方委員查濟民指出：《基本法》107 條雖強調量入為出，力求收支平衡，避免赤字，但現在看來還是太寬鬆。（見《明報》，2004 年 2 月 28 日）。而前《基本法》諮詢委員會總幹事邵善波更說現在每年七百億赤字，香港特區政府每天都在違反《基本法》。（見《信報》，2004 年 3 月 1 日）。本年 3 月 2 日的《大公報》社評，亦批評香港特區政府連續多年的財政赤字，不符合《基本法》規定的「量入為出」理財原則。
(注 12)： 尹靖廷在其《開徵銷售稅非唯一選擇》（見《信報》，2004 年 2 月3 日）一文中，指出「根據《公務員退休金條例》，公務員退休金「批出的款項，均須由政府一般收入撥出和支付」，並非財政儲備，這是條例的明文規定，因此政府收入不足，公務員的長俸支出應一如政府其他基本開支如醫療、教育、房屋和治安等，重新作出安排，既然教育經費可以減，為什麼長俸不能減？」
(注 13)： 公務員事務局局長王永平拒絕依通縮率削減公務員退休長俸的數額。另一方面，財經事務及庫務局局長馬時亨表示，政府在開支預算方面，已經每年備付一百五十多億元成公務員退休金之用。
(注 14)： 例如《基本法》諮詢委員會中工業界的委員曾舉行研討會，反映對《基本法》有關經濟、財政、勞工福利等條文的意見，其中強調「徵稅制度不可用作再行分配財富的方法」。（見 1986 年 8 月16 日《基本法》諮詢委員會工業研討會報告）
(注 15)： 參閱 96/97 年度預算案第 47 段。
(注 16)： 邱誠武在其《基本法弄成笑柄》(見《香港經濟日報》，2003 年 2月 24 日)一文中，批評香港特區政府輕視了《基本法》100 條的立法精神，接受公務員立場後有三種不良效果：「(一)使市民感到《基本法》製造特殊階層而視之為不公義，變成笑話或嘲諷對象，削弱《基本法》的尊嚴，也可能引起新的修改《基本法》呼聲; (二)三年後萬一經濟仍未翻身，財政仍緊絀，政府絕有可能被迫「破戒」，威信再受打擊; (三)維持公務員脫離市場的高水平，使政府要求「共同承擔」的道德號召，大打折扣。」另一方面，《基本法委員會》港方委員譚惠珠指出，《基本法》100 條是保障公務員的薪酬不低於回歸前的購買力和生活水平，而非金額水平(見《香港經濟日報》2003 年 2 月 24 日)。
(注 17)： 例如 2003 年 10 月中財政司司長唐英年宣佈未來五年要削減部門經常開支 11%，因此，涉入教師、社工、醫護等二十一個團體於10 月 26 日發起大遊行，反對削減資源。15
(注 18)： 參閱鄧樹雄《落實《香港特別行政區基本法》107 條的挑戰》，載《"兩岸四地"財稅政策協調高級研討會暨嶺南財政論壇論文集》，中山大學嶺南學院及《財政研究》雜誌社主辦，2004 年 3月 27-28 日，6-15 頁。
(注 19)： 夏鼎基曾於 78/79 年度預算案提出香港稅收政策的六大條件，本港稅制對各階層及各入息不同組別的納稅人都要公平看待，但要特別優惠低收入家庭。（見 78/79 年度預算案第 160 段）。此六大條件至今仍主導香港特區政府的稅收政策。
鄧樹雄
香港浸會大學經濟系
論文摘要
回歸前的港英政府已經享有財政自主權，而回歸後作為中國的一個特別行政區，香港享有財政獨立地位，中央人民政府不在香港徵稅，香港稅收亦不須上繳中央人民政府，《香港特別行政區基本法》(簡稱《基本法》)第 106 條給予香港特別行政區以財政獨立地位。但過去的財政自主權與當前的財政獨立地位有甚麼不同呢﹖本文試從英國的《殖民地章則》的財務會計原則及《基本法》的財政獨立及相關的預算管理條文討論兩者的差異。本文亦深入討論《基本法》有關預算管理的四條條文與財政獨立條文的相互關係及影響，並嘗試提出改善的建議。
關鍵詞：財政自主、財政穩定、審慎理財、量入為出、低稅政策1
香港特別行政區的財政獨立：《基本法》相關條文的研究
鄧樹雄
香港浸會大學經濟系
(一) 引言
中英就香港問題簽署的《中英聯合聲明》的第三．八段，提出「香港特別行政區將保持財政獨立。中央人民政府不向香港特別行政區徵稅。」這反映了當時港英政府的財政自主權。英國於 1843 年成立港英殖民地政府後，曾給予財政資助，其後港英政府於 1855 年便能在財政上自給自足，英國也逐步放鬆對港英政府的財政監管，並於 1958 年完全給予港英政府財政自主權 Financial Autonomy (1)。英國從不向香港徵稅，而港英政府的稅收亦不須上繳英國，當然，通過商業的聯繫，英國從香港獲取鉅大的商業利益。所以《中英聯合聲明》給予香港特別行政區財政獨立，除反映英國與香港的財政關係外，也顯示中國落實給予香港回歸後只會較前好、不會較前壞的承諾。
《香港特別行政區基本法》（簡稱《基本法》）第 106 條落實《中英聯合聲明》的承諾，該條文如下：「香港特別行政區保持財政獨立。香港特別行政區的財政收入全部用於自身需要，不上繳中央人民政府。中央人民政府不在香港特別行政區徵稅。」
其實，英國是可以向其殖民地徵稅並上繳英國的。英國不在香港徵稅，除了不能徵得鉅額稅款外，也避免引起殖民地不滿的政治代價，特別是當香港的社會及經濟發展亦急須財政資源，以應付日漸膨脹的開支需求為焉(2)。當然，作為中國的一個特別行政區，在政治上中央人民政府已給予香港特別行政區以高度自治、港人治港，與英國委派英人出任港督的政策不同，香港是有義務向中央人民政府納稅的，但中央人民政府放棄這種權利，同意在《中英聯合聲明》寫上不向香港特別行政區徵稅，並在《基本法》第106 條予以落實，除延續香港享有的財政自主權外，更顯示中央人民政府特別關顧香港特別行政區。在全國諮詢《基本法》草稿時，曾有意見表示香港的人均總產值已達發達工業國家水平，不認同香港特區享受不用向中央人民政府納稅的特權，而各省正步向發展社會主義市場經濟，在在需財，卻要向中央人民政府大量上繳，故並不公平，很有意見 (3)。
從香港特別行政區的角度看，認為回歸前後的財政獨立地位不應有所改變，因為中央人民政府若在香港徵稅，除增加港人的稅務負擔外，更會改變香港稅制，亦會影響工商界投資，故一切不變是最佳選擇。既然《基本法》第 106 條已落實了香港特別行政區的財政獨立，那麼香港各界應當釋然。可是，事實並非如此，因為《基本法》又進一步規範香港特別行政區的預算管理，故回歸前後的財政獨立有不同的銓釋。本文探討這些差異及影響，及提出改善的建議。
(二) 從《殖民地章則》的財務會計原則到《基本法》的審慎理財條文
英國在第二次大戰前擁有眾多殖民地，在財政預算方面，英國要求其殖民地政府要量入為出、審慎理財、避免發行公債，更不要成為英國的財政負擔。英國通過《殖民地章則》中有關財務及預算管理的條文來監管其殖民地政府的公共財政。英國自 1837 年已開始制訂《殖民地章則》，作為管理殖民地的指引，有關預算管理的條文，包括詳細列出下列各種要求：政府財務報表、會計制度、格式、收支管理、政府資產管理、政府官員的相關權責、行政與立法機構的相關權責等。歷次的修訂更不斷加強公共理財的透明度及釐清權責。
港英政府嚴格遵守《殖民地章則》的要求，達到了審慎理財、財政穩定的要求，於 1958 年獲英國賦予財政自主權後，亦繼續遵守這些原則與理念，港英政府亦於 1983 年制訂《公共財政條例》Public Finance Ordinance，把上述提及的預算及財務原則以香港法例方式表現出來。(4)
這些財務會計原則雖規範了港英政府預算管理的範疇與架構，但在政策上仍留有很大空間，所以歷任財政司或制訂、或修訂很多規範開支增長及收支關係的準則，作為編制年度預算案的指引，以體現審慎理財。(5) 表一列出自六十年代以來該等準則的變化。3
表一： 香港：六十年代到八十年代中的預算收支準則
從表一可見通過對經常帳收支及經常帳盈餘的控制，可以確保港英政府能達到預算盈餘或減低預算赤字。無可否認，這些準則並無高深理論根據，完全是基於歷史及經驗，而且這些準則曾不時修訂，以適應當時的社會及財經需要 (6)。七十年代的財政司夏鼎基 Sir Philip Haddon-Cave 把過去的準則作系統性的歸納和整理，而這些準則並不排除赤字預算案，但對赤字規模及融通方法作出規範。另一方面，通過釐定財政儲備最低水平來給予財政穩定一個可操作的標準。八十年代中期的財政司彭勵治 Sir John Bremridge 採用《中期預測》方法，利用數個電腦模式，在一系列與政府每項收支有關的假設、及根據財政預算準則下，計算出下年度及其後三個預測年度的財政狀況。這種新的預算管理方法較七十年代單以預算收支準則更能系統性的作中期預算規劃，有利於達到財政穩定的目標。財政預算準則是《中期預測》一重要組成部份，較七十年代的預算收支準則涉及更廣的層面，但這些財政預算準則並不是《公共財政條例》的內容，只是預算管理方法，不具法律地位。表二列出自 1986/87 年度採用《中期預測》以來有關主要的財政預算準則的歷次修訂。
表二：香港：《中期預測》中重要的財政預算準則(1986/87-2004/05)
《中英聯合聲明》只談香港特區政府的財政獨立，並無討論財政預算政策，但《基本法起草委員會》並不滿意在《基本法》只寫上財政獨立條文，認為需要把香港經濟賴以成功的積極不干預主義、大市場、小政府及審慎理財的理念寫進《基本法》，因為英國除賦予港英政府財政自主權外，亦要求港英政府量入為出、審慎理財、財政穩定。在《基本法》寫上這些條文既確保香港經濟賴以成功的因素得以持續，且亦保障在政制民主化下，能抗衡政黨政治導致福利主義的產生與泛濫，一石二鳥。
《基本法起草委員會》這種觀點雖曾引起激烈爭論，最終仍成為主流，最後寫上關乎審慎理財的 107 條，在草擬該條文期間，最初的版本顯示較原有財政預算準則更嚴苛的要求，經過不斷諮詢和修訂後的 107 條條文如下：「香港特別行政區的財政預算以量入為出為原則，力求收支平衡，避免赤字，並與本地生產總值的增長率相適應。」
從此條文看來，其目的與本文提及的財政預算準則相若，但有下列差異：
(1) 107 條是《基本法》條文，即是香港特別行政區的小憲法，其重要性遠高於港英政府時代的財政預算準則，且不易修訂。
(2) 107 條的條文用語多具概念性，不易解釋，操作性不及財政預算準則的清晰，易生爭論。
(3) 107 條雖然關於審慎理財，可是遺漏了財政儲備的討論，不符合香港特區政府的財政狀況。
被稱為政策性條文的 107 條，在草擬及諮詢期間曾引起政策性條文應否寫進《基本法》的爭論，最後還是寫上，主要是中央對財政獨立的香港特區政府有點不放心，需要一條審慎理財的條文來規範香港特區政府，故制訂 107 條，讓中央放心。
香港特區政府自九七回歸成立後，中央給予全力支持，所以香港特區政府雖自 98/99 年度起連續編制赤字預算案，並錄得鉅額結算赤字，中央官員亦甚少批評香港特區政府違反 107 條，許多時更為香港特區政府說項、或迴避發表意見 (7)，可見解釋此條文的複雜與困難，以及可能涉及的政治考慮。倒是在 1990 年公佈《基本法》後及在九七回歸前，曾有兩位中方官員談及 107 條。其一是港英政府於 92/93 年度預算案提高利得稅稅率 1%，以求增收稅款以應付赤鱲角新機場的龐大工程開支，雖然 92/93 年度仍是盈餘預算案，但當時的港澳辦公室主任魯平卻批評此乃先理開支，後計收入，違反《基本法》量入為出的原則 (8)。其二是中英聯合聯絡小組專家小組中方組長陳佐洱於 1995 年底與港英政府代表商討 97/98 年度過渡期預算案時，指摘港英政府過度寬裕的綜援標準及過高的社會福利開支，最終會令回歸後的香港特區政府無法負擔而「車毀人亡」(9)。這是回歸前由 107 條引發的兩次大爭論，但當時並未引起深入和廣泛的討論，因港人多認為這是帶有高度政治性的言論。
引人入勝的是回歸前的兩任財政司麥高樂 Sir Hamish Macleod 及曾蔭權均分別在年度預算案表明已遵守 107 條的要求 (10)，教人不易判斷誰是誰非。由於全國人大常委會從未對 107 條作出解釋，而回歸後香港特區政府財政司司長通過編制及執行預算案來理解該條文，除非中央人民政府或全國人大常委會認為這些預算案措施違反 107 條，而作出權威的解釋，否則財政司司長的理解就等同對 107 條作出解釋。一如以往，財政司司長是根據中期預測及財政預算準則去執行預算管理的。換言之，財政司司長通過操作性較高的財政預算準則去解釋及實施只具概念性的 107 條，而修訂財政預算準則就變相修訂對 107 條的解釋。難怪不易正確理解 107 條。從回歸後香港特區政府的財政狀況可見財政預算準則無法阻止結構性財赤的出現及持續，更難以消除結構性赤字，反映出財政預算準則的結構性弱點。回歸後出現的結構性赤字，更令香港特區政府備受指責為理財不善，量出為入。而財政司司長則極力迴避回應批評，相信短期間仍無法消除 107 條引起的爭論和混亂。(11)
(三)《基本法》有關預算管理的條文及其與財政獨立的關係
除 107 條外，《基本法》尚有如下三條與預算管理的有關條文：
第 100 條：「香港特別行政區成立前在香港政府各部門，包括警察部門任職的公務人員均可留用，其年資予以保留、薪金、津貼、福利待遇和服務條件不低於原來的標準。」
第 102 條：「對退休或符合規定離職的公務人員，包括香港特別行政區成立前退休或符合規定離職的公務人員，不論其所屬國籍或居住地點，香港特別行政區政府按不低於原來的標準向他們或其家屬支付應得的退休金、酬金津貼和福利費。」
第 108 條：「香港特別行政區實行獨立的稅收制度。香港特別行政區參照原在香港實行的低稅政策，自行立法規定稅種、稅率、稅收寬免和其他稅務事項。」
第 100 條及 102 條涉及保障在職及退休公務員的各種待遇及退休金在回歸後不低於回歸前的水平。其目的在維繫公務員的信心，以利過渡安排。《中英聯合聲明》第四點只談及公務員九七後留任，有關各種待遇及退休金不低於回歸前的標準的承諾，則見於《中英聯合聲明》附件一《中華人民共和國政府對香港的基本方針政策的具體說明》第四節。中央政府為穩住公務員的信心，這一承諾無可厚非，且經濟有發展，生活水平應得到合理的改善，也不應對公共開支構成重大負擔。
可是，《基本法》在 1990 年公佈，而在 1997 年實施，而這期間亦是中英就過渡期間香港政制發展問題爭吵最激烈的年代，當時的港督彭定康Chris Patten 不單大幅提高綜援金水平，也大幅調高公務員的薪金及退休金，有收買人心的意味。但根據第 100 條，九七前公務員的高薪津卻成為九七後公務員薪津受保障的水平。當 1998 年香港經濟由 1997 年亞洲金融危機而導致負增長，以及隨之而來的持續通縮和結構性財政赤字後，香港特區政府雖欲大幅削減公務員薪津來控制政府開支，卻因《基本法》100 條的規限而難以成事，最終只能分階段削減至回歸前的水平。由於無法大幅削減公務員薪津開支，財政司司長只能向各社會服務的資助機構開刀，令各種社會服務的水平及素質受損，這種以犧牲社會民生福利來保障公務員利益的政策，造成嚴重的社會階層衝突，恐怕不是草擬條文時所曾考慮的，而且 100 條令任何涉及公務員各種待遇的改革都困難重重。另一方面，香港特區政府雖多方設法減公務員薪津，卻拒絕削減公務員的退休金，難以自圓其說 (12)。事實上，香港特區政府主事高官多達退休年齡，為保障其利益，多不願削減現行退休福利條件。(13) 可見這兩條文妨礙合理的預算管理。
第 108 條強調低稅率政策，整條條文更談及獨立的稅收制度，自行決定稅制的各項問題。由於已有 106 條賦予香港特別行政區以財政獨立地位，因此 108 條談獨立稅制就顯得重覆了，可見 108 條主要目的是強調不變的低稅率政策，反映出工商界憂慮回歸後政制逐步民主化下可能出現稅制的重大改變，如提高稅率或／及提高薪俸稅稅率的累進程度等 (14)。低稅率政策既寫進《基本法》，則任何高於回歸前的稅率就難以通過。當然，低稅率政策也是歷任財政司／司長所堅持的，而曾蔭權更把低稅率政策寫進 96/97年度預算案 (15)。另一方面，107 條更要求預算收支要與本地生產總值增長率相適應。預算收入包括稅收與非稅收的財政收入，在簡單稅制和低稅率政策下，以及在市民不斷要求通過減稅來分享經濟成果時，維持稅收增長相等於本地生產總值的增長率似不是易事。
雖然香港特別行政區享受財政獨立，但《基本法》加進 107 條審慎理財的條文以回應中央的關注；108 條維持低稅率政策以解除工商界的憂慮；及 100 條和 102 條來保障公務員的利益。《基本法起草委員會》似乎認為這種處理可以面面俱圓，不料竟制肘了香港特區政府的預算收支，損害了香港特別行政區財政獨立的地位，香港特區政府更被指責違反了《基本法》量入為出，審慎理財的要求。
(四) 香港特區政府財政的獨特處與《基本法》審慎理財要求的關係
究竟香港特別行政區的財政獨立除了指出中央政府與香港特區政府在財政上互不從屬外，尚有甚麼意義呢？似乎討論不多，宜深入分析。
香港無論是一個英國殖民地或是中國的一個特別行政區，都只是一個亞洲大都會，在政治上及行政上，都只有一級政權，即只有一個政府，而非像一般國家的三級政權（即中央、省及市政府），通常三級政權各有其徵稅範疇，如中央（或聯邦）政府徵收全國性的直接稅收如公司所得稅和個人所得稅，省政府則徵收消費稅，而市政府及更低級政府則徵收與地區關係密切的房地產稅收等主要稅種。由於香港只有一個政府，卻可以徵收各種稅項，所以它的財政狀況應較任何級別的政府為佳，所以港英殖民地政府成立十三年後便能收支平衡了。
香港雖只是一個特別行政區，但在公共財政上卻並非第二級或第三級政權。通常在三級政權下，地方政府財力不足，毋須像中央政府負上全國性的功能財政責任，反而需要達到預算平衡，例如中國《預算法》第 28 條列明地方政府預算必須量入為出，不列赤字，除法律或國務院批准外，不能發行公債。香港特別行政區既非省或市級政權，就不應受到像中國《預9算法》第 28 條的制約，可是《基本法》第 107 條的性質就仿如中國《預算法》第 28 條的規範，這種處理是不大恰當的。
另一個理由是香港特區採取資本主義經濟制度，是獨立的關稅區，不屬於中國社會主義市場經濟體系，中國的經濟發展規劃並不包括香港特區，雖然自去年中簽署 CEPA 後大陸與香港的經濟關係更加密切。換言之，香港特別行政區政府有需要運用金融及財政政策去調控其宏觀經濟，由於香港採用港元兌美元聯繫匯率制，難以運用金融政策，故調控香港宏觀經濟的任務就落在財政政策身上，因此功能財政對香港特區政府極其重要，其中猶以通過財政政策以穩定經濟波動功能為焉，例如九七亞洲金融危機導致香港在九八年經濟負增長，香港特區政府便自 98/99 年度起均採用赤字預算案以刺激經濟，但這與《基本法》第 107 條所要求的審慎理財、財政穩定卻背道而馳。這解釋了為何各國預算法均不要求中央政府財政預算要收支平衡，以便能採取適當的財政政策去達到穩定經濟波動的功能。擁有財政獨立地位的香港特區政府亦同樣有此責任，在不景氣期間要穩定經濟波動。但若同時要達到穩定經濟和財政穩定兩大目標則難免出現矛盾，而《基本法》第 107 條只強調審慎理財，更使這矛盾惡化。
硬把 100 條、102 條、107 條及 108 條寫進《基本法》，有關方面才安心，反映出對香港特區政府極度的不信任，所以香港特別行政區享受的是有限度的財政獨立，也弱化了財政政策的功能。
(五) 一點建議
(五.一) 第 100 條及 102 條：宜釋法
九七亞洲金融危機導致香港經濟不景、及香港特區政府出現結構性赤字，財政司司長遂大幅削減開支來滅赤。公務員團體或會慶幸有先見之明，能早於八十年代初說服中英政府，於《中英聯合聲明》及《基本法》寫上保障公務員各種待遇及退休金不低於九七過渡前的水平的條文，以致能抗衡近期向公務員減薪的壓力。但公務員團體對 100 條及 102 條的理解並不全面，這兩條條文的主要精神在於維護公務員系統的穩定，這包括留用及各種待遇，不因主權回歸而改變，而非干預香港特區政府的預算管理，更非藉此把公務員變成特權階級。所以九七順利過渡回歸，全部公務員能留任及待遇不變，就已經達到 100 條及 102 條的要求了。只要香港特區政府成立後仍按一貫機制去調整公務員薪酬，雖可能出現工資水平低於回歸前標準，也不應視為違反 100 條了。
公務員團體堅持減薪不能低於回歸前水平是可以理解，公務員團體更聲言若真的減薪低於回歸前水平，便會向中央人民政府控告香港特區政府違反《基本法》。可惜弱勢的香港特區政府害怕公務員不穩更不利管治，竟認同公務員團體的要求(16)。假如香港特區政府不怕被控告，讓中央有關機構釋法，相信會有較合理的結果。由於公務員及資助機構僱員薪津佔政府開支高達七成多，若能減低該比例，對滅赤的幫助甚大。
香港特區政府既接受公務員團體的立場，為了達到削減政府開支的目的，便只有向資助機構僱員及各種社會服務開刀(17)，造成公務員與社會整體利益對立。當然，公務員待遇是一敏感問題，與居港權不遑多讓，但正確理解這兩條文仍是妥善處理問題的最佳方法，所以香港特區政府應主動尋求全國人大常委會釋法。
(五.二) 第 107 條及 108 條：宜刪除
第 107 條所要求的審慎理財，其目的與財政預算準則相近。但財政預算準則具操作性，可隨當時的財經狀況而修訂，故刪除 107 條對香港特區政府追求審慎理財全無影響。相反，107 條常令香港特區政府尷尬，既弄不清其正確含意，更常被指責年度預算案違反該條文，簡直變成惡法，而且中央人民政府既不想釋法，更不想涉及香港當前財政危機的爭論，刪除 107條就是較佳的選擇。(18)
第 108 條要維持低稅率政策，恐怕迄今世界各地的憲法中，只有香港《基本法》寫上這條政策性條文，雖云目的是要穩定工商界的信心，但也應弄清事實與影響，以免有損憲法的莊嚴。首先，香港政制民主化或政黨政治不會造成高稅率，因為香港特區政府是行政主導，立法會並未有全面普選，而行政長官亦非由立法會多數黨黨魁出任，立法會並無權力提出涉及收支的草案。預算案須由政府提出，就是有政黨向財政司司長施壓要調高稅率，財政司司長也可以置之不理，加以維持低簡單稅制和低稅率政策是長久以來官方的立場，工商界根本毋須憂慮香港特區政府會不合理的提高直接稅率。
另一方面，我們也不能忽略低稅率政策的另一含義，七十年代的財政司夏鼎基指出要提高薪俸稅個人免稅額，儘量令低收入家庭少付稅或甚至不用付稅，是本港稅制中稅務公平追求的一目標 (19)。這解釋了為何現時香港 320 多萬工作人口中，只有 120 萬人需要繳納薪俸稅。因此最近香港特區政府欲於數年後開徵消費稅，這是一種累退稅，香港特區政府擬減直接稅稅率，作為開徵消費稅的條件。表面上這會加強稅收的穩定性，但是否違反低稅率政策呢？未有定論。總言之，108 條增加了香港稅制改革的困難，宜刪除之。
(六) 結語
回歸七年來香港特區政府出現結構性赤字，有評論指這是九七亞洲金融危機的後遺症，非戰之罪；也有評論指這是回歸後激烈的政黨政治造成開支大增的後果，難以避免；更多的評論則指責財政司司長理財不善。各種說法紛紜，莫衷一是，當然亦各有道理，但較少從《基本法》有關預算收支的條文作出分析。本文指出把四條與預算管理相關的條文寫進《基本法》，大大損害香港特別行政區的財政獨立地位，從回歸七年來的理財經驗，更顯示其不利影響。當前各方須深入研究，以便就《基本法》的相關條文作出適當的解釋或修訂。
注釋及參考資料
(注 1)： See Alvin Rabushka (1976), Value for Money: The Hong Kong Budgetary Process, Hoover Institution Press, Stanford University, 1976, ch.2, pp12-37.
(注 2)： 有關英國與香港的財政關係，可參閱鄧樹雄《戰後公共財政》，載劉蜀永主編（2004）《20 世紀的香港經濟》，三聯書店（香港）有限公司出版，2004 年 4 月版。
(注 3)： 中央人民政府同時在中國各地及香港向各界諮詢《香港特別行政區基本法》草稿，沿海省份（特別是廣東省）的經濟學者多不贊同香港特別行政區不用向中央繳稅，但這並沒有改變草委會的決定。
(注 4)： 隨著第二次世界大戰結束，英國眾多殖民地紛紛獨立，而中國亦於七十年代初重返聯合國後正式去信聯合國秘書長及有關委員會，指出不承認三條不平等條約，將來需要通過與英國談判解決香港問題。英國亦於八十年代初取消殖民地部，淡化殖民地色彩，港英政府遂於 1983 年通過《公共財政條例》，以取代《殖民地章則》中有關政府財務預算管理的原則。
(注 5)： 同注 2。
(注 6)： 參閱 77/78 年度預算案 92 段。
(注 7)： 例如前任國家財政部長項懷誠於 1999 年 3 月初評論香港特區政府的赤字預算案及整個中期預測均出現財政赤字時，指出這並沒有違反《基本法》中要量入為出、收支平衡的規定，認為在金融危機的環境下，出現赤字是無可避免的。此外，前任總理朱鎔基於 2002 年 1 月初訪問印度孟買時被香港記者問及香港結構性財赤問題時表示香港特區政府財赤不算嚴重，至於有否違反《基本法》，那只是假設性問題。(見《信報》，2002 年 1 月 17 日)。其後朱總理於 2002 年 11 月訪問香港時，因中國的赤字及公債更嚴重，而且香港更有鉅額財政儲備，亦可發行公債。此外，有關回歸前後港英政府及香港特別行政區政府的財政狀況，可參閱歷年預算案，及 Tang S.H. (2003), “The 2003/04 Budget: The Battle to Solve the Structural Deficit Problem”, Asia-Pacific Journal of Taxation, 7(1):74-92.
(注 8)： 參閱《明報》，1992 年 3 月 6 日
(注 9)： 1995 年 11 月 28 日在北京舉行的中央聯合聯絡小組專家小組會議，乃討論關於香港過渡期的財政預算問題，而港英的社會福利開支乃屬財政預算的一重要部份。因此，陳佐洱針對港英政府過去五年內把社會福利開支在扣除通脹後的實質增長率共 66.5%的做法，及針對社會福利署署長於 1995 年 11 月 14 日在一個午餐會上提出要在 2000 年把香港的社會福利進一步提高到「世界第一標準」，提出嚴厲的批評和勸告，叫港英政府在社會福利開支增長一事上勿開快車，否則便「車毀人亡」，香港會出現難以消滅的財政赤字。當時的港英政府庫務司鄺其志則指稱陳佐洱的言論「太過份」。
(注 10)： 參閱 95/96 年度預算案第 7 段，麥高樂指出編制預算案所依據的基本原則與《基本法》所載的原則絕對相符，更首次在預算案封面引用荀子《富國篇》的「足國之道，節用裕民，而善藏其餘。」來強調重視量入為出的理念。繼任的曾蔭權更在 97/98 年度預算案強調一貫的預算策略完全符合《基本法》107 條的規定。參閱97/98 年度預算案 19-20 段。
(注 11)： 例如前《基本法》起草委員會港方委員查濟民指出：《基本法》107 條雖強調量入為出，力求收支平衡，避免赤字，但現在看來還是太寬鬆。（見《明報》，2004 年 2 月 28 日）。而前《基本法》諮詢委員會總幹事邵善波更說現在每年七百億赤字，香港特區政府每天都在違反《基本法》。（見《信報》，2004 年 3 月 1 日）。本年 3 月 2 日的《大公報》社評，亦批評香港特區政府連續多年的財政赤字，不符合《基本法》規定的「量入為出」理財原則。
(注 12)： 尹靖廷在其《開徵銷售稅非唯一選擇》（見《信報》，2004 年 2 月3 日）一文中，指出「根據《公務員退休金條例》，公務員退休金「批出的款項，均須由政府一般收入撥出和支付」，並非財政儲備，這是條例的明文規定，因此政府收入不足，公務員的長俸支出應一如政府其他基本開支如醫療、教育、房屋和治安等，重新作出安排，既然教育經費可以減，為什麼長俸不能減？」
(注 13)： 公務員事務局局長王永平拒絕依通縮率削減公務員退休長俸的數額。另一方面，財經事務及庫務局局長馬時亨表示，政府在開支預算方面，已經每年備付一百五十多億元成公務員退休金之用。
(注 14)： 例如《基本法》諮詢委員會中工業界的委員曾舉行研討會，反映對《基本法》有關經濟、財政、勞工福利等條文的意見，其中強調「徵稅制度不可用作再行分配財富的方法」。（見 1986 年 8 月16 日《基本法》諮詢委員會工業研討會報告）
(注 15)： 參閱 96/97 年度預算案第 47 段。
(注 16)： 邱誠武在其《基本法弄成笑柄》(見《香港經濟日報》，2003 年 2月 24 日)一文中，批評香港特區政府輕視了《基本法》100 條的立法精神，接受公務員立場後有三種不良效果：「(一)使市民感到《基本法》製造特殊階層而視之為不公義，變成笑話或嘲諷對象，削弱《基本法》的尊嚴，也可能引起新的修改《基本法》呼聲; (二)三年後萬一經濟仍未翻身，財政仍緊絀，政府絕有可能被迫「破戒」，威信再受打擊; (三)維持公務員脫離市場的高水平，使政府要求「共同承擔」的道德號召，大打折扣。」另一方面，《基本法委員會》港方委員譚惠珠指出，《基本法》100 條是保障公務員的薪酬不低於回歸前的購買力和生活水平，而非金額水平(見《香港經濟日報》2003 年 2 月 24 日)。
(注 17)： 例如 2003 年 10 月中財政司司長唐英年宣佈未來五年要削減部門經常開支 11%，因此，涉入教師、社工、醫護等二十一個團體於10 月 26 日發起大遊行，反對削減資源。15
(注 18)： 參閱鄧樹雄《落實《香港特別行政區基本法》107 條的挑戰》，載《"兩岸四地"財稅政策協調高級研討會暨嶺南財政論壇論文集》，中山大學嶺南學院及《財政研究》雜誌社主辦，2004 年 3月 27-28 日，6-15 頁。
(注 19)： 夏鼎基曾於 78/79 年度預算案提出香港稅收政策的六大條件，本港稅制對各階層及各入息不同組別的納稅人都要公平看待，但要特別優惠低收入家庭。（見 78/79 年度預算案第 160 段）。此六大條件至今仍主導香港特區政府的稅收政策。
九七前後的香港經濟發展
九七前後的香港經濟發展
鄧樹雄教授
一． 當前的經濟和社會問題
香港在九十年代正面對嚴峻的社會及經濟發展的考驗。在經濟發展方面，香港經濟從六十年代起到九十代（1990－1995）的平均實質增長率分別為8.9%，9.0%，7.3%及5.2%。香港經濟自六十年代中起飛，七十年代工業化，及八十年代中更由於中國經濟改革及開放，本港製造業遂出現外發加工到珠江三角洲的熱潮，因而令本港製造業佔經濟比重持續下降，一九九五年只佔8.8%，導致經濟轉型，服務業比重急升，就業結構轉變，經濟增長動力改變及放緩。自一九九五年首季失業率仍達2.5%。在缺乏失業保險的情況下，遂成為九十年代嚴峻的社會問題，加上人口老化而強制性公積金制度尚未正實施；新移民難溶入社會；社會服務發展乏力，與及不斷擴大的貧富差距，均是當前需要面對的社會問題。
二． 審慎保守的財政政策
要解決香港當前的社會經濟問題，港府有不可推卸的重責，這意味著港府需在財政上作出承擔，但這卻與港府現行審慎保守的財政政策不符。港府雖於一九五八年獲英國授予財政自主權，但仍繼續以「量入為出」為預算準則，去控制公共開支增長及公營部門的規模。假如財政赤字無可避免，則以高估開支和低估收入的預算編制來盡量減低赤字。而稅制的首要目標乃在於徵收足夠的經常收入，以支付大部分的政府服務，及維持財政儲備於一令人滿意的水平。1一九九六／一九九七年度修訂的港府財政儲備高達一千六百三十億元，高達該年度政府開支的一點二倍，財政狀況可謂極其穩健。2此外，政府開支不能超越本地生產總值的趨勢增長假設，以控制公營部門的膨脹。本港公營部門從未超逾本地總產值的20%，遠低於一般國家的30%－40%水平。
港府著名的經濟管理哲學──積極不干預主義及共識資本主義3──可說是反映港府保守的財政哲學。上述主義的基本理念乃指出市場機制是資源配置的最有效方法，政府的干預，長遠來說都會引致不良後果，港府只須提供一個良好的法制、行政及基礎建設架構，讓工商界能自由運作。港府強調財政預算政策的目標乃在於建立穩建財政，而非著重穩定經濟波動的功能。在這一理念下，港府每年花在經濟事務的開支，只佔預算總開支的5%－6%左右，因此港府在九十年代前不大願意資助製造業的科研，其後雖對應用科研提供資助，但數額甚少。此外，港府對勞工的技術培訓並無完整全盤政策，在一九九六／一九九七年及一九九七／一九九八年預算案分別撥款三億元及五億元給予僱員再培訓基金。財政司在該預算案強調服務業是本港未來經濟發展動力，因此成立小組加強對服務業的研究與推動；並成立服務業支援資助基金，可惜撥款不多，反映了港府一貫的理財哲學；而服務業不斷要求港府提供稅務優惠，以加強本服務業的競爭力，大多為港府拒絕，也基於同一的理財哲學。
當一九九五年秋港府調低對一九九五年經濟增長率的預測後，立法局議鄭家富曾詢問港府會否調低財政預算案中期預測有關本地總產值的趨勢增長率的假設？假如調低，則幅度多大及原因為何？假如維持不變，則港府如何確保一九九五及一九九六年經濟增長均能維持在5%的趨勢增長率？財政事務長在一九九五年十一月八日的立法局會議上以書面回覆時指出直至一九九八／一九九九年度的中期預測，本港經濟的趨勢增長率仍維持5%的假設，主要是由於本港出口有持續增長所致。此外，中期預測側重經濟的趨勢增長率，而不大受經濟的短期波動所影響。對於如何確保這兩年經濟增長率能達到5%的問題，財經事務長特別強調趨勢增長率只不過是一個預測，而非一個經濟增長的目標，更由於本經濟以私營為主，而非由港府規列指導，因此要確保能達到此5%的增長率，實遠非港府能力所及，更不應期望港府去刺激經濟。過去港府一直迴避此問題，現在經濟事務長直截了當的指出要求港府扮演穩定經濟波動的功能，既不實際，更屬危險的想法。
較諷刺的是在同日立法局通過田北俊議員（代表香港工業總會的功能組別）的減稅刺激經濟的動議，但港府不予接納。事實上，立法局曾多次通過檢討製造業及服務業政策，都未能得港府的積極回應，這全與港府保守的財政政策有關。港府這種施政方針亦惹來《文報》的大力抨擊，在一九九六年五月二十二日該報社論＜轉型期香港如何發展工業＞一文中指出：「為了保證經濟平衡發展，保留一定的製造業比例，以利安排就業，排除消費不足危機，是完全需要的，也是可行的。……讓工業逐步自然死亡的政策是錯誤。同時，急劇進行經濟轉型所導致的失業浪潮也是香港承受不了的衝擊。所以，香港的經濟轉型需要照顧歷史和現實，照顧香港人口結構的特點，照顧學歷不同、職業不同居民平均就業的需要，所以，適當扶助工業、訓練工業人材，促進工業向技術密集方向發展，是香港當務之急。」
在此後過渡期本港經濟發展策略需要面對新觀念、規劃及改革時，港府就顯得猶疑不決。改革需要冒風險，需要有魄力領袖、及社會各界認知和支持，這些都是後過渡期本港社會及政治層面所缺乏的。特別是《基本法》第一零七條強調量入為出，平衡預算；第一零八條強調低稅政策，4均使港府官員在這後過渡期不願改革，以免受到破壞該兩條文的指摘。5另一方面一些經濟學者則強調必須限制港府，盡量減少因受政治因素而變成一擴大開支及赤字的「巨靈怪獸」。6在這種社會政治狀況下，本港經濟增長潛力難有大改善，製造業工人轉業困難，而服務業的提升亦使低增值的職位的減少，結果是專業人士工資急升，而一般服務業職位的工資下降，造成嚴重的兩極分化，《恆生銀行經濟月報》一九九六年七月號就一九八九／一九九零至一九九四／一九九五年間的＜住戶開支統計調查＞作分析，指出根據薪酬統計顯示，工人並不能從過去十年的經濟轉型及成長中同等地享受繁榮的果實，經理及專業人士在一九八五至一九九五年間的薪酬，每年平均有5.4%的實質增長；而製造業及低增值服務業的工人，在同期的實質工資平均分別只有1%及1.6%的增長。足見所得差距不斷擴大。而根據一九九六年的中期人口調查計算的堅尼系數急升至0.518，顯示本港貧富懸殊情況惡化。多年前曾澍基已關注到此種「曼克頓化現象」，美國工人尚可離開紐約，到其他洲邵找工作，但本港那些教育水平低，缺乏專業技術的工人，則難以移民外地。曾澍基提出港府要增加社會福利的開支，去幫助這些失業家庭。6可惜港府不贊成設立失業保險制度，亦不願大幅調高綜援給予失業人士的津貼。對於香港走向曼克頓化，有學者則認為這是香港金融中心及營運中心的成功，提供高增值服務。8
三． 香港社會經濟體系的弱化
經濟學者的價值取向不同乃常事，但市民的看法對制定政策極具參考價值。中文大學劉兆佳教授過去多年來研究香港社會經濟的發展，最近的研究結果顯示港人對資本主義的支持正緩慢減退。9該研究指出雖然港府積極不干預的經濟政策仍為市民認可，但市民對此政策的熱誠顯然已冷卻，且對公共福利有更強烈及廣泛的訴求。表一列出該研究就公對政府經濟職能的支持程度。10
表一：市民對政府經濟職能的支持程度（％）
注：1998年調查使用的是4點的尺度表，而1994年的調查採用5個點的尺度表。所以如果1994年是使用4個點的尺表的話，則該年度的有關數字應該較表內的為高。表內的數字代表那些支持或十分支持某項政府經濟職能的被訪者在全部被訪者中的百分率。
市民增加對政府經濟職能的支持程度反映了近年經濟轉型及經濟發展對他們的不利影響。事實上，上列五點政府經濟職能只屬防禦和補救措施（但市場派的經濟學者則視此為政客謀取選票的策略），積極措施應包括協調式的教育、培訓、服務業及工業政策。但港府的教育及培訓策既不配合經濟發展，更不協調，工商界（特別是服務業）非常憂慮學生質素（特別是中英文）的下降有損本港的競爭力；而僱員再培訓局主席亦批評港府並未制定長遠的培訓策略。而港府的服務業及工業政策亦只屬過場式的應酬敷衍，萬事留待特區政府處理，拖延了寶貴的時間，若港府當初能切實執行一九七九年工業多元化委員會研究報告書的建議，並不斷創新改革，則現時本港製造業就不用落得如斯窘境！可是工業署署長至今仍不斷強調「有效的不干預」；11而庫務司則只強調要杜絕官僚作風、消除過分規管，以提供更有效的政府服務，來幫助提高工商界的競爭力，12而不是提供各種稅務優惠及研究資助。
鄧樹雄教授
香港浸會大學經濟學系教授
一． 當前的經濟和社會問題
香港在九十年代正面對嚴峻的社會及經濟發展的考驗。在經濟發展方面，香港經濟從六十年代起到九十代（1990－1995）的平均實質增長率分別為8.9%，9.0%，7.3%及5.2%。香港經濟自六十年代中起飛，七十年代工業化，及八十年代中更由於中國經濟改革及開放，本港製造業遂出現外發加工到珠江三角洲的熱潮，因而令本港製造業佔經濟比重持續下降，一九九五年只佔8.8%，導致經濟轉型，服務業比重急升，就業結構轉變，經濟增長動力改變及放緩。自一九九五年首季失業率仍達2.5%。在缺乏失業保險的情況下，遂成為九十年代嚴峻的社會問題，加上人口老化而強制性公積金制度尚未正實施；新移民難溶入社會；社會服務發展乏力，與及不斷擴大的貧富差距，均是當前需要面對的社會問題。
二． 審慎保守的財政政策
要解決香港當前的社會經濟問題，港府有不可推卸的重責，這意味著港府需在財政上作出承擔，但這卻與港府現行審慎保守的財政政策不符。港府雖於一九五八年獲英國授予財政自主權，但仍繼續以「量入為出」為預算準則，去控制公共開支增長及公營部門的規模。假如財政赤字無可避免，則以高估開支和低估收入的預算編制來盡量減低赤字。而稅制的首要目標乃在於徵收足夠的經常收入，以支付大部分的政府服務，及維持財政儲備於一令人滿意的水平。1一九九六／一九九七年度修訂的港府財政儲備高達一千六百三十億元，高達該年度政府開支的一點二倍，財政狀況可謂極其穩健。2此外，政府開支不能超越本地生產總值的趨勢增長假設，以控制公營部門的膨脹。本港公營部門從未超逾本地總產值的20%，遠低於一般國家的30%－40%水平。
港府著名的經濟管理哲學──積極不干預主義及共識資本主義3──可說是反映港府保守的財政哲學。上述主義的基本理念乃指出市場機制是資源配置的最有效方法，政府的干預，長遠來說都會引致不良後果，港府只須提供一個良好的法制、行政及基礎建設架構，讓工商界能自由運作。港府強調財政預算政策的目標乃在於建立穩建財政，而非著重穩定經濟波動的功能。在這一理念下，港府每年花在經濟事務的開支，只佔預算總開支的5%－6%左右，因此港府在九十年代前不大願意資助製造業的科研，其後雖對應用科研提供資助，但數額甚少。此外，港府對勞工的技術培訓並無完整全盤政策，在一九九六／一九九七年及一九九七／一九九八年預算案分別撥款三億元及五億元給予僱員再培訓基金。財政司在該預算案強調服務業是本港未來經濟發展動力，因此成立小組加強對服務業的研究與推動；並成立服務業支援資助基金，可惜撥款不多，反映了港府一貫的理財哲學；而服務業不斷要求港府提供稅務優惠，以加強本服務業的競爭力，大多為港府拒絕，也基於同一的理財哲學。
當一九九五年秋港府調低對一九九五年經濟增長率的預測後，立法局議鄭家富曾詢問港府會否調低財政預算案中期預測有關本地總產值的趨勢增長率的假設？假如調低，則幅度多大及原因為何？假如維持不變，則港府如何確保一九九五及一九九六年經濟增長均能維持在5%的趨勢增長率？財政事務長在一九九五年十一月八日的立法局會議上以書面回覆時指出直至一九九八／一九九九年度的中期預測，本港經濟的趨勢增長率仍維持5%的假設，主要是由於本港出口有持續增長所致。此外，中期預測側重經濟的趨勢增長率，而不大受經濟的短期波動所影響。對於如何確保這兩年經濟增長率能達到5%的問題，財經事務長特別強調趨勢增長率只不過是一個預測，而非一個經濟增長的目標，更由於本經濟以私營為主，而非由港府規列指導，因此要確保能達到此5%的增長率，實遠非港府能力所及，更不應期望港府去刺激經濟。過去港府一直迴避此問題，現在經濟事務長直截了當的指出要求港府扮演穩定經濟波動的功能，既不實際，更屬危險的想法。
較諷刺的是在同日立法局通過田北俊議員（代表香港工業總會的功能組別）的減稅刺激經濟的動議，但港府不予接納。事實上，立法局曾多次通過檢討製造業及服務業政策，都未能得港府的積極回應，這全與港府保守的財政政策有關。港府這種施政方針亦惹來《文報》的大力抨擊，在一九九六年五月二十二日該報社論＜轉型期香港如何發展工業＞一文中指出：「為了保證經濟平衡發展，保留一定的製造業比例，以利安排就業，排除消費不足危機，是完全需要的，也是可行的。……讓工業逐步自然死亡的政策是錯誤。同時，急劇進行經濟轉型所導致的失業浪潮也是香港承受不了的衝擊。所以，香港的經濟轉型需要照顧歷史和現實，照顧香港人口結構的特點，照顧學歷不同、職業不同居民平均就業的需要，所以，適當扶助工業、訓練工業人材，促進工業向技術密集方向發展，是香港當務之急。」
在此後過渡期本港經濟發展策略需要面對新觀念、規劃及改革時，港府就顯得猶疑不決。改革需要冒風險，需要有魄力領袖、及社會各界認知和支持，這些都是後過渡期本港社會及政治層面所缺乏的。特別是《基本法》第一零七條強調量入為出，平衡預算；第一零八條強調低稅政策，4均使港府官員在這後過渡期不願改革，以免受到破壞該兩條文的指摘。5另一方面一些經濟學者則強調必須限制港府，盡量減少因受政治因素而變成一擴大開支及赤字的「巨靈怪獸」。6在這種社會政治狀況下，本港經濟增長潛力難有大改善，製造業工人轉業困難，而服務業的提升亦使低增值的職位的減少，結果是專業人士工資急升，而一般服務業職位的工資下降，造成嚴重的兩極分化，《恆生銀行經濟月報》一九九六年七月號就一九八九／一九九零至一九九四／一九九五年間的＜住戶開支統計調查＞作分析，指出根據薪酬統計顯示，工人並不能從過去十年的經濟轉型及成長中同等地享受繁榮的果實，經理及專業人士在一九八五至一九九五年間的薪酬，每年平均有5.4%的實質增長；而製造業及低增值服務業的工人，在同期的實質工資平均分別只有1%及1.6%的增長。足見所得差距不斷擴大。而根據一九九六年的中期人口調查計算的堅尼系數急升至0.518，顯示本港貧富懸殊情況惡化。多年前曾澍基已關注到此種「曼克頓化現象」，美國工人尚可離開紐約，到其他洲邵找工作，但本港那些教育水平低，缺乏專業技術的工人，則難以移民外地。曾澍基提出港府要增加社會福利的開支，去幫助這些失業家庭。6可惜港府不贊成設立失業保險制度，亦不願大幅調高綜援給予失業人士的津貼。對於香港走向曼克頓化，有學者則認為這是香港金融中心及營運中心的成功，提供高增值服務。8
三． 香港社會經濟體系的弱化
經濟學者的價值取向不同乃常事，但市民的看法對制定政策極具參考價值。中文大學劉兆佳教授過去多年來研究香港社會經濟的發展，最近的研究結果顯示港人對資本主義的支持正緩慢減退。9該研究指出雖然港府積極不干預的經濟政策仍為市民認可，但市民對此政策的熱誠顯然已冷卻，且對公共福利有更強烈及廣泛的訴求。表一列出該研究就公對政府經濟職能的支持程度。10
表一：市民對政府經濟職能的支持程度（％）
注：1998年調查使用的是4點的尺度表，而1994年的調查採用5個點的尺度表。所以如果1994年是使用4個點的尺表的話，則該年度的有關數字應該較表內的為高。表內的數字代表那些支持或十分支持某項政府經濟職能的被訪者在全部被訪者中的百分率。
市民增加對政府經濟職能的支持程度反映了近年經濟轉型及經濟發展對他們的不利影響。事實上，上列五點政府經濟職能只屬防禦和補救措施（但市場派的經濟學者則視此為政客謀取選票的策略），積極措施應包括協調式的教育、培訓、服務業及工業政策。但港府的教育及培訓策既不配合經濟發展，更不協調，工商界（特別是服務業）非常憂慮學生質素（特別是中英文）的下降有損本港的競爭力；而僱員再培訓局主席亦批評港府並未制定長遠的培訓策略。而港府的服務業及工業政策亦只屬過場式的應酬敷衍，萬事留待特區政府處理，拖延了寶貴的時間，若港府當初能切實執行一九七九年工業多元化委員會研究報告書的建議，並不斷創新改革，則現時本港製造業就不用落得如斯窘境！可是工業署署長至今仍不斷強調「有效的不干預」；11而庫務司則只強調要杜絕官僚作風、消除過分規管，以提供更有效的政府服務，來幫助提高工商界的競爭力，12而不是提供各種稅務優惠及研究資助。
四． 後過渡期財政政策的轉變
表一最重要的信息是要求港府善用其財政收支政策以促進社會發展。這已超越港府財政穩健的過分保守消極的理財目標，但港府除了近年才重視公平競爭外，其他各項均表反對（就是促進競爭政策也是顯得軟弱無力）。事實上，港府認為這些全部違反市場機制。更令人困惑的是近年來港府一些財政預算政策的發展更與市民的要求背道而馳。港府不斷強調政府服務的收費要收回成本，所謂「用者自付」，把一些原由政府部門提供的服務改為成立部門的營運基金，以商業式經營，因為需要達到一定的回報率，所以服務收費大幅調高，近期水費及排污費的急升就是明證；未有成立營運基金的政府部門亦盡量提高其服務收費，以達到收回成本，財政司曾蔭權強調收回成本的收費政策是本港低稅政策的基石。13另一方面，港府亦希望減少對各種社會服務的津貼（即收費逐漸提高），提出「安全網」的觀念，市民入息若超過安全網水平便要繳交相等於成本的費用，這一新概念意味著收費的大幅調高，特別是醫療服務。由於影響甚大，市民反應強烈，至今港府仍未能落實此政策。14
除了在社會服務收費動腦筋外，港府亦向社會服務開支埋手。去年夏天港府先後發表了兩份諮詢文件，一分是《社會福利津貼制度檢討──改變資助非政府機構的方法》，這是社會福利署在一九九五年聘請顧問公司就現行社會福利津貼制度進行檢討，顧問報告建議採用「單位資助撥款」，取代現行福利津貼的撥款方式，目的是透過訂定服務協議去監管服務質素標準及表現，讓機構靈活運用津貼撥款。而撥款乃根據每個職級的平均職員薪酬計算得出，以簡化撥款程序。但由於員工薪酬佔資助非政府福利機構的總開支八成以上，而顧問報告又指出「整體資助撥款維持不變的原則」，以及對現有員工及新員工的薪福利建議均差於現行制度，因此引來社工界極度不滿與抗議。15無可否認，這一新構思最終會減低社會福利開支的增長率。此外，港府亦發表《優質學校教育──如何提成效？》16諮詢文件，其中一重要考慮是如何把撥款制度與學校表現聯繫起來：由於教育是港府最重要的一項開支（佔政府總開支的17%－18%），而現時學校經費有90%是用來支付教師和非教學人員的薪金，因此這一新概念新政策對教師薪酬及教育總開支影響甚大。這一預測並非無因，因為大學撥款委員會已決定從一九九八／一九九九學年開始的三年撥款期內，本港七間受資助的大專學校均要削減現行總開支的10%，以增加效益，各大專院校雖強烈不滿，也無法不執行，大學撥款委員會並未就這種一刀切的政策，提出令人信服的理由。事實上，大學撥款委員會並未作公開諮詢，向任職於大專院校的教職員諮詢意見。
另一個對衛生開支影響深遠的檢討也悄悄地進行。衛生開支在近大年來急增，其佔公共總開支的比例從一九八五／一九八六年度的8.5%增至一九九五／一九九六年度的12.2%。由於醫療設備的創新，醫護技術的改善，醫療成本急升，各國圴要設法應付，作出改善。港府也不例外，早於一九九三年便推出了《促進健康》的諮詣文件，提出了設立醫療保險及醫院收費與成本掛勾的建議，由於與現行津貼制度相差過大，受到廣大市民反對而未能推出。現在衛生福利科再次廣泛檢討本港健康醫護制度（將於一九九七年底完成），除了再次就收費制度及資助方面研究外，其中最引人關注的是有關公共健康醫護服務開支的問題，根據衛生福利科向立法局衛生事務委員會提交的資料文件顯示，17該科將研究公共健康醫護服務開支應否訂定總額上限？這些均非常現行政策，港府似乎銳意控制醫療開支上限及增長，更欲把一貫控制政府總開支的預算準則引用至每一個開支政策組別上。
後過渡期這種只追求「用者自付」，以市場方式分配資源的預算政策，主要受到下列三種因素影響：一、港府自一九八九年開始公營部門改革（Public Sector Reform），力促改善政府各部門效率，改善開支的物有所值（value for money），因此近年港府不斷檢討各種政府服務的收費，要收回成本、減少津貼，強調用者自付。二、港府強調低稅率及簡單稅制是本港經濟發展的一重要因素，而政府服務的收費收入則是支持低稅率的基礎。在港府不願檢討稅制的情況下，只能以增加收費收入，以彌補稅基收窄的影響。三、根據《中英聯合聲明》，港府需要諮詢中方有關一九九六／一九九七年度預算案更需要由中英共同編制，中方更指出由於一九九七／一九九八年度有九個月的時間是在香港特區政府管轄內，因此編制該年度預算應以中方為主。中方一向批評九十年代港府的預算案均違反「量入為出」原則，因此在參與編制預算案時，傾向於採取更保守的預算政策。中英聯合聯絡小組中方組長陳佐洱批評近年本港社會福利開支的急速增長為「車毀人亡」，就是最佳例子。
這種控制開支，增加收費、用者自付的保守預算政策，引來市民及工商界的批評與抗議，令港府未能全面落實這些改革方案。立法局各黨派也不滿這種過份保守的政策，例如立法局多次否決港府調高水費的申請，亦反對港府過高及過快收回各種服務的成本。雖然如此，在行政主導的政體下，立法局對港府的預算政策影響甚徵。一九九七年／一九九八年預算案有三百一十七億元盈餘，卻不允增加綜援金金額，財政司強調不能超越政府開支增長的上限。
五． 香港特區政府面對財政改革的挑戰
去年三位候選人競逐香港特區政府行政長官，分別發表政網，對民生、社會及經濟發展，提出了許多新政策及改革，均涉及鉅額政府開支及稅務寬減和優惠。當時財政司並無作出評論，一般評論指出除非改革預算政策，否則無法達到這些政綱的目標，難怪董建華先生指出在現行預算準則下去改善民生，是一項極其艱鉅的挑戰。另一方面，由美國麻省理工學院負責研究的「香港製造」報告書，對香港工業發展提出許多意見，其中許多涉及港府的預算收支。港府暫未回應該報告書的建議。此外，民建聯建議從財政儲備撥出一百二十五億元設立「改善長者生活質素基金」，以該基金的利息收入來改善綜緩金水平。這些新構思能否推行，端視特區新政府如何評價「穩定」與「發展」。
六． 結語
近年來無論是由貿易發展局、或港澳辦、或金融管理局、或明天會更好基金主辦有關香港經濟的研討會，包括本港商界領袖及國內負責財經官員的講者均大談九七後中港經濟關係更形密切，香港經濟發展前景更佳，鮮有討論本港當前經濟問題，反而警告港府不可改變現行謹慎的財政預算政策。18但本港經濟季起連續五度下降，以及失業率增加並維持在2.5%－3.0%的高水平，可見著意營造出來的樂觀氣氛不易落實。事實上，中國非常關注九七後特區的繁榮穩定。過去中方認為若能維持特區政府穩健的財政實力，就可以應付九七後經濟的波動。所以《基本法》第一零七條要量入為出，平衡預算：《中英聯合聲明》附件三要成立土地基金：與港府在九七前分享賣地收入：一九九一年簽署後的《新機場諒解備忘錄》決定了預留給特區政府的財政儲備，都是這一理念的產物。但近來中方已察覺單是穩健財政不一定能維持香港的經濟繁榮，而財政穩健的目的早已達到，因此中方最近非常關注九七前後香港的經濟發展策略，《文匯報》的社論反映了中方對失業及經濟增長的憂慮。
後過渡期後本港經濟夾雜著樂觀與憂慮的情緒，從劉兆佳的研究可見經濟轉型有損低收入階層利益時會帶來社會不穩。港府現行的經濟政策多是不完備及不協調的，只有當港府及未來特區政府承認有總體規劃、和制定長遠的社會和經濟發展策略的需要，及提供足夠的財政資源去推行，九七前後本港的社會和經濟發展才有可為。
注釋及參考資料
1. 參閱鄧樹雄著《香港公共財政問題研究》，廣角鏡出版社，1988，頁1－3：及Rabushka A., Value for Money: The Hong Kong Budgetary Process, Hoover Institution Press, Stanford University, 1976。
2. 參閱《一九九七至一九九八年度財政預算案》附錄甲。
3. 七十年代財政司夏鼎基把港府的穩健財政及小政府的經濟管理哲學稱之為「積極不干預主義」。前任財政司麥高樂於一九九五／一九九六年度預算案綜合「積極不干預主義」及財政預算準則而發展出本港的「共識資本主義」。
4. 該條文是《基本法》有關財政預算的條文，由於涉及財政預算政策，亦稱為政策性條文，在起草及諮詢期間曾引起激烈的爭論。第一零七條條文如下：「香港特別行政區的財政預算以量入為出為原則，力求收支平衡，避免赤字，並與本地生產總值增長率相適應。」第一零八條條文如下：「香港特別行政區參照原在香港實行的低稅政策，自行立法規定稅種、稅率，稅收寬免和其他稅務事項。」
5. 從一九九二年／一九九三年度預算起均受到中方（港澳辦、新華社、《文匯報》及《大公報》）的批評，指預算案的收支建議未能配合《基本法》有關量入為出的規定。而財政司及庫務司則不斷強調港府一貫的預算準則符合量入為出的精神。
6. 例如雷鼎鳴＜政府在經濟發展中應扮演甚麼角色？＞，載《明報》自由論壇，1996年6月10日。
7. See Tsang S. K., “The Economy”, in The Other Hong Kong Peport 1994, edited by Donald H. McMillen and Man Si-wai, The Chinese University Press, 1994, pp.125-148。
8. 參閱1996年7月1日《明報》社論＜超越新加坡模式、當東方的曼哈頓＞。
9. 參閱劉兆佳＜香港社會經濟體系的弱化＞，載《廣角鏡月刊》1996年4月號，頁46－54。
10. 同注，頁50。
11. 參閱葉劉淑儀＜香港工業──無形的手、有形成就＞，1996年5月30日在美國商會有關＜香港工業：2000年以後＞的會議上致辭，見1996年5月31日《信報》。
12. 參閱鄺其志＜糊塗官僚助商界＞1996年5月17日在英國特許管理會計師公會周年晚會宴上致辭。
13. 財政司曾蔭權視這為本港稅制七大美德之一，參閱《一九九六至一九九七年財政預算案》第四十七段。
14. 所謂「安全網」，就是假如市民的收入低於官方訂定的標準，則市民便毋須繳付費用，仍可享受各種港府提供的社會服務。這就是港府所謂「沒有人因為低收入而不能享受社會服務」的概念。但是，界定「安全網」的標準常起爭論；此外，就算是剛超過安全網的入息標準，能否支付高昂的醫療費用亦屬疑問！
15. 參閱《社會福利津貼制度檢討──改變資助非政府機構法》，社會福利署，1996年4月。
16. 參閱《優質學校教育──如何提成效？》，教育統籌委員會，1996年6月。
17. 參閱《向立法局衛生事務委員會提交的資料文件：健康醫療制度的檢討──暫定時間表》，衛生福利科，1996年7月24日。
18. 例如前中國銀行董事長王啟人於1995年5月18日在由香港特別行政區籌委會預備工作委員會主辦＜邁向97：加強香港國際金融中心地位＞研討會中中，以＜確保香港金融中心地位＞研討會，以＜確保香港金融中心地位的鞏固與發展＞為題，其中提及維持香港國際金融中心地位應注意的幾個問題，指出「最近幾年，港府在制定預算時出現轉向量出為入的情況。這種趨勢如繼續下去，將削弱香港財政的基礎和抵禦市場不測的能力，不利於金融市場的穩定。」
Friday, March 15, 2013
香港公共財政史 (1949/50 – 1979/80)
香港公共財政史 (1949/50 – 1979/80)
鄧樹雄
香港浸會大學經濟系系主任
撮 要
香港殖民地政府成立於 1843 年，但香港經濟要到百年後，即第二次世界大戰、特別是五十年代後，始作出轉型及起飛。這當然受到多個內外因素影響，內部因素以公共財政最重要，英國《殖民地章則》雖強調審慎理財、量入為出，但如何切實執行，仍須視歷任財政司的個人素質、和理財哲學而定。六十年代的郭伯偉(John J. Cowperthwaite)及七十年代的夏鼎基(Philip Haddon-Cave)是香港政府有史以來最優秀的兩位財政司，香港經濟能於六十年代起飛及七十年代持續增長，上述兩位財政司居功至偉，該期間的財政政策及預算管理，既確立了香港公共財政的基礎，更使香港公共財政成為審慎理財的典範，可惜學術界甚少對該期間香港的公共財政作出系統性的深入研究。
本文嘗試從不同領域描述五十年代至七十年代的香港公共財政史，探討英國與香港的財政關係、審慎理財的理解(包括預算盈赤與保守的收支估算、財政預算準則、財政儲備的累積)、小政府與積極不干預主義、香港稅制的確立及檢討、以及七十年代社會服務的擴展等。通過對該期間史實的探討，澄清一些根深蒂固的誤解，探索重要課題的歷史軌跡。當前香港特區政府深受連年財政赤字的困擾，希望通過本文對戰後至七十年代香港公共財政歷史的研究，能為當局提供一點政策的思考與啟示。
(一) 引 言
日本於 1941 年 12 月 25 日佔領香港，直至 1945 年 8 月 15 日投降，8 月 30日英國太平洋艦隊司令夏 少將(Rear Admiral H. J. Harcourt)率艦隊抵港，從日軍手中接收香港，並於 9 月 1 日成立軍政府，實行軍事管治，到 1946 年 5 月 1日始正式恢復民政，楊慕琦 (Mark A. Young)復任港督，重建香港政府。
日本佔領香港期間，實施多項財經工商管制，不利工商業發展，且人口銳減，故稅收不足，因此日本軍政府巧立名目增加稅收，但因資料不足，不知該段期間的公共財政狀況，但戰爭期間，民不聊生，百業凋敝，故公共財政不應寬裕。戰後重建，無論是基礎建設、社區民生及工商各業，千頭萬緒，在在需財。戰後初期英軍政府成立，英國重新對香港採取財政管制(Financial Control)，該八個月的軍政府究竟有多少財政赤字，未有詳細數據。
港府於 1946 年 5 月 1 日重建，戰後公共財政亦自該年度開始。本文將討論由 1946/47 年至 1979/80 年度香港的公共財政歷史，下一節將簡述該期間的預算及結算情況，其後就不同專題深入討論。
(二) 1946/70 – 1979/80 的公共財政
短暫的英軍政府(1945 年 9 月 1 日至 1946 年 4 月 30 日)關注的是如何儘快回復社會秩序及政治穩定，不太重視《 殖民地章則》所要求的審慎理財，收支平衡，反正英軍接收香港後，9 月 12 日首批在英國印刷的新港幣便運抵香港，以支付當時政費之用，不過軍政府也於當年 10 月間開徵煙酒稅，以彌補財政收入。
1946/47 年度預算案是戰後港府提出的第一份預算案，預算赤字高達 1.16 億元。戰前港府理財審慎，特別是從 1919 年至 1939 年間，結算為盈餘的遠多於赤字，達到財政穩定的目的，毋須英國殖民地部擔憂及財政部撥款資助。戰後港府
也面對此審慎理財的挑戰，難度更大，且不能一蹴而就，因為不能過分犧牲重建社會與經濟的需要，所以戰後第一份是赤字預算案，且赤字高達預算開支的69.4%。但由於結算稅收較預算多 2,000 萬元，而實際開支較少，故結算赤字減至 350 萬元，港府亦於 1946 年 12 月 2 日開徵飲食稅。
1947 年是戰後香港公共財政發展的重要一年，該年 3 月 7 日，港府宣佈擬開徵物業稅、薪俸稅、利得稅及利息稅，這些都是直接稅。港府並於該年 5 月 3日頒佈實施《1947 年地方稅條例》，正式開徵上述各稅。此外，港府又於 9 月 8日執行《修訂 1947 年印花稅條例》。由於直接稅的彈性較大，即經濟成長時，直接稅稅收的增幅較間接稅大，故在先進工業國，直接稅是一極重要的稅種。香港在 1947/48 年度開徵時，收取的直接稅稅款高達財政總收入的 9%，至 1948/49年度更急升至 20%。(注1) 1947/48 年度雖是平衡預算案，但結算卻錄得3,600 萬元盈餘，除了因為新增直接稅外，本港人口增加，港府採取一系列改善營商環境的措施，及英國給予香港享受英聯邦特惠關稅待遇，均使香港經濟迅速復甦，令財政收入大增。
表一列出 1946/47 至 1979/80 年度戰後共 34 個預算案及結算情況，共提出了18 次赤字預算案，但只有四個年度錄得結算赤字，累積財政儲備(Fiscal Reserves)達 100.3 億元，是 1979/80 年度預算總開支的 61.5%。這種優異表現，除顯示港府理財審慎外，更受到中國因素的影響。由於中國於 1949 年有政權更替，成立社會主義新中國，採取計劃經濟、自力更生。香港過去作為中國最重要的轉口港的經濟，現不能不作出改變。另一方面，由於政權更替，大批來自上海的資金、企業家、專業人才及來自廣東的勞工進入香港，令香港得以逐漸發展輕工業，香港經濟遂得以在六十年代中起飛，及在七十年代的持續經濟增長。這種經濟轉型令戰後港府的公共財政得以鞏固和發展。戰後香港公共財政有許多值得深入分析的課題，以下各節分別詳細探討。
(三) 英國與香港的財政關係
英國佔領香港，既有軍事目的，亦有經濟考慮，但英國以《殖民地章則》管理其眾多的殖民地政府，在理財方面的要求極為嚴格，英國不在殖民地徵稅，也不希望殖民地成為英國的財政負擔。
表一：香港政府的預算及結算 (1946/47 – 1979/80) 百萬元計
香港的殖民地政府創建初期，入不敷支，無可避免，故需要英國提供財政資助，例如1845 年英國撥款 49,000 英鎊資助港府，其後兩年的資助額分別為 36,000英鎊及 31,000 英鎊。資助額雖減，但仍引起許多英國國會議員的不滿，大肆抨擊港府揮霍無度，要求英國減少資助，故英國自1848年起，每年只資助港府25,000英鎊。(注2)
1855 年港府首次錄得財政盈餘，故當年港府宣佈達到財政自給自足。由於港府的審慎理財，不單有財政盈餘，且累積財政儲備，英國財政部遂於 1870 年解除對港府財政開支的管制，而英國殖民地部亦於 1930 年解除了香港每年預算開支要先由其批准的安排，港府預算案全由香港立法局負責審議。(注3)
第二次世界大戰後的重建，開支甚鉅，英國深恐港府財力不足，因此重新採用財政管制，以便向港府提供財政援助。由於戰後香港經濟復甦甚快，只有軍政府預算案及港府首份預算案(1946/47 年度)錄得財赤，其後都錄得盈餘，因此英國財政部於 1948 年 10 月 20 日宣佈撤銷對香港的財政管制，而英國殖民地部更於 1958 年 3 月 6 日宣佈給予港府財政自主權 Financial Autonomy。(注4)
英國與香港的財政關係，一般市民不易理解，且常誤解英國把香港的財政盈餘據為己有，事實並非如此。不過除了本節談及英國早期對港府的財政資助外，香港亦不時對英國作出財政上的捐獻，例如英國參加第一次世界大戰期間，戰費龐大，因此於 1916 年要求港府貼補英國戰費開支，港府按照英國殖民地部在錫蘭的處理，建議開徵利得稅和薪俸稅，以資助英國戰費。但當時港人反對此議，認為既無義務支持英國參戰，亦無義務為此而增加稅務負擔。港府為免生民怨，遂從善如流，取消開徵直接稅，改以發行 200 萬港元戰爭公債，及開徵為期兩年的〈7%的戰爭特別捐〉，合共捐助 1,025 萬港元予英國政府。(注5)
1937 年開始的中日戰爭，很快便殃及香港，而第二次世界大戰亦掀開序幕，英國負責香港的防務，港府遂於 1939 年決定每年付給英國 600 萬港元軍事開支、及 225 萬港元的特別防衛和戰爭開支，並於 1940 年初成立〈戰時稅收委員會〉，同年 3 月通過《戰時稅收條例》，4 月實施。港府並決定撥付 10 萬英鎊資助英國的戰爭開支，並從該年度起每年從財政儲備捐贈英國 20 萬英鎊，而由《戰時稅收條例》所徵收的稅款，是用來給英國建造戰艦及應付戰爭的額外開支。由於這是保衛香港的戰爭，故港人對開徵新稅並無異議。(注6)
戰後英國亦於 1947 年向香港提供 1,200 萬港元的援助，協助香港戰後重建。這些因戰爭而引起的港英財政關係都是短暫的，也不影響港府的財政自主。其實，港英兩地的金融和工商業的聯繫，遠較財政關係來得深遠、來得重要。
(四) 審慎理財：預算盈赤與保守的收支估算
由於《殖民地章則》要求收支平衡、量入為出，因此港府自 1843 年成立以來均恪守此一理財原則，但如何理解此原則、及如何反映在現實的預算管理上，引起不少爭論。
首先是有關〈量入為出〉的銓釋，最簡單的解釋是開支不能多於收入。六十年代財政司郭伯偉(John J. Cowperthwaite)曾指出港府既不印鈔票，香港亦無天然資源，若增加港府用於消費的開支，必然要增加入口，若無增加相應的出口，則香港的信貸評級必被調低，對港元的信心必受損。(注 7)但〈量入為出〉也不宜僵化解釋，例如戰後由 1946/47 至 1979/80 的 34 個財政預算案，竟共有 18 次赤字預算案，高達 52.9%，所以要彈性解釋〈量入為出〉。〈量入為出〉的精神應在於避免出現場持續的結算赤字，且必要時加稅加費來應付增加的開支，例如港府除不斷增加間接稅外，尚於 1950/51 年度把標準稅率從 10%增至 12.5%，及於1966/67 年度再增至 15%，以應付當時龐大的開支，及減少赤字的水平。不過許多論者仍不接受赤字預算，認為違背了〈量入為出〉的精神。
上段談及 18 次赤字預算案中最後只有 4 次是結算赤字的，主要原因是港府保守的估計預算收支，即編制預算時低估收入、高估開支，以減低預算盈餘數額、甚或讓少量的預算赤字出現。當實際稅收大於預算稅收、及實際開支少於預算開支時，則預算赤字就很容易轉變為結算盈餘、或結算盈餘遠大於預算數額。這種保守的估計預算收支貫徹了審慎理財的精神，最終令港府錄得多次結算盈餘。
在預算收支中以稅收較難準確估算，從審慎理財的角度言，財政司必低估之。五十年代財政司歧嘉樂(Arthur G. Clarke)在 1961/62 年度提出其最後一份預算案時，就談到不單是他，就是將來的財政司都會低估稅收，但原因不單是審慎理財，而是由於不斷湧現的新行業，很快便從無到有，充份反映香港企業家的創業精神及港人的辛勞努力，因而很容易帶來額外稅收。(注 8)繼任的郭伯偉亦於1964/65 年度預算案深入討論此低估收入問題，指出稅收要視乎經濟表現，而香港經濟主要受海外市場的影響，波幅甚大，因此港府適宜審慎的低估稅收。郭伯偉更指出由於經濟表現往往優於年初估計，因此雖多年有赤字預算案，卻從不因此而大幅加稅、或削減開支增長。(注 9)此亦解釋了港府既遵守〈量入為出〉的精神，卻編制多年赤字預算案的原因。
從歧嘉樂及郭伯偉上述言論，再回頭看從 1955/56 年度至 1968/69 年度連續14 次的赤字預算案，期間只有 1966/67 年度因 1965 年銀行風潮導至經濟不景、財赤大增後才提高標稅率至 15%，其餘均甚少大幅加稅。事實上這 14 次的赤字預算案的赤字數額不大，若以較樂觀的估算，根本可變成盈餘預算的，故最後結算為赤字的只有四個年度，除了 1946/47 年度因戰後初期重建開支較大外，其餘三次均因為經濟不景引致結算赤字，與過度開支無關。由此可見港府理財審慎，嚴格限制開支增長，不會採用西方以擴大赤字預算來刺激經濟的反循環財政政策，財政司反而更嚴格限制各部門開支，限令各部門節省預算開支的 10%，(注10)可見此法令實際開支必少於預算開支，藉以減少出現結算赤字的可能性。
(五) 審慎理財：財政預算準則
財政預算準則是審慎理財的一個重要部分，因為這使編制預算案有所依循，減少了隨意的成分，不過《殖民地章則》並沒有列出這些準則，完全是由歷任財政司的經驗發展出來的。
港府在戰前的預算管理也並非完全貫徹審慎理財，由 1885/86 至 1939/40 共95 個預算案中，有 42 次是結算赤字的，可見經濟若未能起飛與持續增長，是不易貫徹審慎理財的。不過，這 95 個預算案的總結算，港府還是能夠於 1939/40年度止共累積近 1,500 萬財政儲備，為 1939/40 年度結算開支的 42%，也是個不錯的表現，但戰前的預算案較少深入討論預算管理哲學與方法，亦未有系統性的發展出一套全面的財政預算管理準則。
郭伯偉在六十年代初出任財政司後，就重視這些財政預算準則的制訂與應用，他在其首份預算案(1962/63 年度)作出會計上的改革，把綜合帳目分為經營帳(Recurrent Account)與非經營帳(Non-recurrent Account)，並強調經營帳盈餘(Recurrent Account Surplus) 的重要性，郭伯偉重視經營帳盈餘與經營開支的比例，這比例愈高，表示會有更多財政資源作出各種經營開支的承諾。(注11)郭伯偉認為經營開支乃港府作出長期承諾的開支，較非經營開支更重要，因後者可隨港府的財政狀況增減、甚或停止。在 1963/64 年度預算案中，經營帳盈餘為經營開支的 28%，郭伯偉認為這已經能夠給予財政資源一個合理的安全水平，而該經營帳盈餘足以支付 40%的非經營開支。(注12)
郭伯偉雖提及合理安全水平，但未明確指出這是一個正式的財政預算準則。其後數年，經營開支佔經營收入的比例逐步提高至 80%，但經營帳盈餘支付的非經營開支的比例卻上升至 80%以上。郭伯偉接受社會不斷要求港府提供較多的社會服務，造成經營開支不斷增加。對於 1969/70 年度預算案經營開支佔用竟高達80%的經營收入，郭伯偉接受現實，並表示不會太不高興。(注 13)這可視之為他對1963/64 標準的修訂，特別是 1965 年香港經濟不景後，難以再有預算低估收入而結算稅收入大增的情況出現，故郭伯偉要修訂 1963/64 的準則，不過郭伯偉始終沒有把這些視為正式的財政預算準則。
繼任的夏鼎基(Charles Philip Haddon-Gave)認同郭伯偉的理財概念、並進一步把非正式的財政預算準則正規化，所以夏鼎基在提出其第一份預算案(1972/73年度)時，指出經營開支不應多於經營收入的 70%，而經營帳盈餘應能支付 75%或以上的非經營開支。夏鼎基亦明確的訂定非經營收入最少能支付 25%的非經營開支。(注14)夏鼎基的準則免卻了發行公債或以財政儲備來支付財政赤字的需要，夏鼎基的新準則較郭伯偉的非正式準則來得全面。
郭伯偉並沒有討論非經營收入與非經營開支的關係，所以亦沒有討論如何融通財政赤字的準則。不過，郭伯偉並不喜歡發行公債，就是經歷 1965 年經濟不景氣及 1965/66 年度的結算赤字，郭伯偉也沒有發行公債，只以財政儲備支付，以及在1966/67 年度預算案調高標準稅率至 15%。反之，因 1973 年的世界能源危機而導致香港 1974 年及 1975 年的經濟不景時，稅收急降，夏鼎基知道未必能循其財政預算準則去編制預算案，於是在 1975/76 年度預算案修訂其在 1972/73年度制訂的準則，並且容許發行公債或動用財政儲備來支付財政赤字。(注15)
夏鼎基在 1975/76 的修訂更清 的談及經營帳盈餘準則的作用，乃在於規範經營開支的上限、而不是非經營開支的上限，及融資非經營開支的方法。夏鼎基更規定若要發行公債，則每年舉債所付的利息，在任何時間都不應超過財政儲備所賺取的利息，以規限舉債的額度。例如夏鼎基於 1975/76 年度預算案發行 2.5億元公債，這是繼 1947 年發行 0.5 億元復興公債以來再次發行公債。
表二：財政預算準則 (1962/63 – 1979/80)
從表二可見無論是郭伯偉或夏鼎基均曾修訂其原訂的財政預算準則，夏鼎基對此作出非常精闢的解釋：「所有這些準則都不是絕對的，並且不能以準則取代常理，對經濟實況及社會需求的認識，制訂政策的遠見，和對成本效用與成本效率的繼續注重。因此我所訂的準則祇用作為若干程度上的紀律規範，以及喚起我們對某等措施的後果注意。雖然這些準則都有歷史經驗根據，但決非神聖不可侵犯的，因為在某種情形下亦常有違背。」(注16)
夏鼎基是港府有史以來最優秀、最具才氣及專業學識的財政司，他重視財政預算準則，使之成為香港審慎理財的根本，為香港公共財政打下鞏固的根基，當日後西方各國飽受財赤困擾，而最終要採取經營帳盈餘的準則，香港早已在六十年代實施了。
(六) 審慎理財：財政 儲備的累積
審慎理財除了要量入為出、收支平衡外，尚需要有財政累積，即把每年的結算盈餘累積，這就是所謂財政儲備。若能累積財政儲備，就不一定因有財政赤字而發行公債、或加稅，也不用英國財政部撥款資助。香港能分別於 1870 年及 1930年獲英國財政部及殖民地部賦於較大的財政自主權，就是因為港府能收支平衡及累積財政儲備。相對於公債纍纍的國家，這是得來不易的成就。
戰後復元，港府只餘下戰前存於倫敦的一些基金和貸款，合共約 200 萬港元。戰後重建，在在需財，港府雖於 1947/48 年度已能收支平衡，但當時財政司花露時(Geoffrey S. Follows)在 1948/49 年度預算案已經重提累積足夠財政儲備的重要性了，(注17)不過當時港府仍需進行多項大型重建工程，故暫時擱置此議，未深入討論。但到 1951/52 年度，當花露時退休前宣讀的最後一份預算案時，指當前的財政儲備只相等於 72%的預算稅收，他坦言希望離職時能積累到相等於一年預算稅收的財政儲備。(注18)雖然花露時說這只是他個人的觀點，而非一個正式的官方標準，不過，退休的財政司給其繼任人留下一個要求較高的財政儲備準則，似乎有點不合適，但花露時認為這是個重大的政策問題，有責任提出他的看法。五十年代各年度預算案均以此作為討論的基礎，故可視之為一官方標準。繼任的歧嘉樂花了很大力氣，終於在 1955/56 年度達到了財政儲備相等於年度預算稅收的目標，(注19)但由於這一準則要求甚高，財政儲備的增幅難以追上稅收的增幅，加上 1959 年及 1960 年的不景氣，1959/60 年度更出現結算赤字，故財政儲備遠
低於準則要求。
郭伯偉於 1961 年中接任財政司，他覺得當時財政儲備的概念較混亂，有作出澄清的必要，特別是他在 1964 年修訂《外匯基金條例》，容許財政司撥出部分外匯基金盈餘作財政開支之用。他界定一般收入帳目(亦即是在公營部門以現金基礎會計制度下的現金帳目)餘額為財政儲備，其餘的稅收平衡基金、發展貸款基金及外匯基金盈餘，則只視為總儲備的組成部份。(注20)他編制預算案時，只在一般收入帳目餘額中預留相等於預算經常開支一半的數額，作為基本財政儲備(Basic Fiscal Reserves)，除非在緊急時期，否則這一基本財政儲備不能動用。(注21)由於郭伯偉再不依循花露時的準則，故可視此為郭伯偉的修訂。
這一修訂當然較花露時的要求降低了很多，但也並非不合理，因為確實毋須經常保時過多的財政儲備，對財政儲備太高的要求不單未能善用資源，更加添年度預算要錄得巨額盈餘的壓力，反阻礙理性的財政規劃。他大幅度調低對基本財政儲備的要求，免得以後要頻密的修訂，確有先見之明。事實上，其任內各年度預算案均能遵守此一新準則的要求。
當夏鼎基在 1971 年中接任財政司後，他開始全盤檢討港府的預算管理制度，他修訂各種沿用的財政預算準則，發展成一套系統性的準則，以期更有效達成預算目標。有關財政儲備準則方面，夏鼎基提出了兩點考慮：一是自六十年代開始，非經營開支迅速增長，因此準則應以總開支計算，而非單以經營開支計算；二是並不是所有財政儲備均可以自由使用，因為港府為很多法定機構的借貸作擔保，理論上港府必須為這些或有負債(Contingent Liability)撥出部分財政儲備作準備、不能自由動用。夏鼎基因而提出了自由財政儲備(Free Fiscal Reserves)的概念，即減去為或有負債作準備後的財政儲備的餘額。由於或有負債不一定會最終需要作出承擔，因此不需要為或有負債撥出等值的財政儲備作準備，夏鼎基提出三元或有負債要有一元財政儲備作準備。在考慮及參考 1977/78 年度預算情況後，夏鼎基提出的新準則為：在財政年度開始時，自由財政儲備不應少於預算總開支的 15%。(注22)
表三：財政儲備準則演變(1951/52 – 1985/86)
無可否認，夏鼎基在概念及理論上有所發展，用上了嶄新的名詞，不過基本上與郭伯偉的準則分別不大，若以 1977/78 年度資料計算兩個準則的要求，則夏鼎基只略為提高對財政儲備最低水平的要求而已。
從五十年代提出準則、並經六十及七十年代的兩次修訂，可見財政儲備準則中有關預算收入/支出及儲備的定義，亦隨香港公共財政制度的發展而不斷修訂。準則的釐定多少帶點主觀成份，究竟這些準則是否合理，是一個極具爭論的問題，很可惜立法局甚少討論，而學術界在六十及七十作代亦不重視對香港公共財政的研究，(注23)倒是世界銀行(World Bank)於 1968 年應港府之邀來港考察香港經濟狀況時，港府曾徵詢有關財政儲備水平的意見，世界銀行認為港府要應付1965 年的銀行風潮及經濟不景、和 1967 年的社會騷動，當時的財政儲備數額實在太低，但世界銀行也沒有提出財政儲備準則該如何修訂。(注24)
郭伯偉雖認同世界銀行的看法，但他沒有再次修訂財政儲備準則。郭伯偉在六十年代後期採取較開放的態度，不再執著於基本財政儲備該多少的問題，他更認為可以使用多少財政儲備應視當時經濟及財政狀況而定。夏鼎基雖修訂了財政儲備準則，也強調準則不是絕對，不能取代常理。這對日後銓釋及推行審慎理財有很大的影響。
(七) 小政府與積極不干預主義
審慎理財另一個指標是政府該佔用整個經濟的多少資源？即所謂公營部門(即公共開支佔本地總產值(Gross Domestic Product)的比例)該多大？《殖民地章則》並沒有作出說明，但肯定的是，要達到財政穩定，必需要控制開支，但這又需要視當時的社會及經濟發展需要而定。由於港府於 1973 年始估算本地總產值數據，1975 年始發表數列，亦由此引發有關香港公營部門大小的爭論。
根據一些學者對戰後本地總產值的估算、而計算出香港的公營部門，在五十年代早期大約不足 10%，後升至六十年代中期的 16%，經過 1970 年的短暫下降後，七十年代中期又回升至 16%左右。這些由學者估算的本地總產值，多以貨幣供應或貿易數據、根據某些經濟計量模式推算出來的。(注25)港府統計處掌握大量資料與資源，公佈的數據，準確性應較學者為高。比較學者與統計處的兩組數列，可見學者低估了本地總產值數值，因而高估了香港公營部門體積約 2%至 4%。但直至七十年代末，香港公營部門仍低於 20%。
以先進工業國公營部門一般均佔 30%及以上、而以不超過 20%來界定為小政府的標準來衡量，則香港是一個小政府的模範。戰後港府要進行復興建設，安置大量從國內湧入的人口，五十年代要發展輕工業，面對不輕的開支壓力，港府仍能維持公營部門在 10%以下，足見其審慎理財，但也反映出當時港府並未在提供社會服務方面有很大的承擔。六十年代正值香港經濟起飛，港府要兼顧各種架構的硬件及軟件發展，更面對該期間嚴重的水荒、霍亂疫症流行、及社會騷動，開支壓力更大，但六十年代香港的公營部門仍能維持均在 12.73%，只有輕微的增長，端的不是件容易的事。隨著出口帶動的持續經濟增長，以及港府在七十年代開展的大規劃改善各種社會服務運動，港府理應大增開支，可是七十年代香港公營部門平均為 12.66%，竟略低於六十年代，令人難以置信，可見港府對審慎理財的堅持。不過，七十年代竟引發一場對公營部門定義的爭論，直到多年後仍未有定論。
這場爭論是由公佈本地總產值引發的，當 1975 年首次公佈本地總產值數據時，香港經濟正受七十年代初世界能源危機影響而大幅下滑，因而令公營部門在1975/76 年度預算案大幅標升至 19%，引起社會各方關注，夏鼎基遂於 1976/77年度預算案提出公營部門上限的看法，他說：「公共開支往往由政治、社會及經濟因素所決定，因此政府方面的開支不能超過某一限度至為重要。否則，政府的事務可能會損害經濟的增長率，這限度 在但我認為，如果政府的開支以公共開支總額與本港生產總值的比例來衡量，外限的比例應為 20%；如果經濟增長蓬勃，這比例應要減低。無可避免地，在 1974及 1975 兩個經濟衰退年度，這比例增至略超過 19%，⋯⋯在未來的一年，⋯⋯這比例將會稍為增加略超過 20%。」(注26)
這個帶有彈性的 20%外限，教很多人不安，認為港府會放棄審慎理財，所以夏鼎基盡力控制開支，他更界定政府開支的範圍為由公帑支付的服務，包括政府補助私人及半私人機構的開支在內，也包括部份由政府提供而以商業方式收費的服務開支(例如機場、水務局及私營化前的九廣鐵路)。這一定義引起爭議的地方在於他排除了港府只擁有股份的機構，例如地下鐵路公司、香港空運貨站有限公司、和香港隧道有限公司等。(注27)若把這些公司的開支計算在內，則香港公營部門體積會增加 2% - 3%，遂超越夏鼎基所訂的 20%上限，因此很多立法局議員質疑夏鼎基所下定義的武斷性，並低估了香港公營部門的體積。
夏鼎基的回應道出了他對審慎理財的重視，他說：「選擇定義要視乎不適當的均衡所產生的那些影響最大，以及視乎實際的情況而定。」(注28)無論如何，夏鼎基重視這 20%的上限，更於 1977/78 年度預算案視之為一個重要的準則。在夏鼎基十年財政司任內，香港公營部門從未超過 20%。(注29)
對於小政府角色，郭伯偉提出了他的獨特看法，他認為香港應堅持不干預市場機制運作的經濟政策，才能吸引外資，使戰後香港經濟得以復甦和發展。雖然1965 年香港出現銀行擠提，導致經濟不景，但郭伯偉仍堅持港府不應干預金融市場，這就是所謂不干預主義(Non-interventionism)。
繼任的夏鼎基 修訂了郭伯偉 的哲學，他提出了著名的積極不干預主義(Positive Non-interventionism)。香港以市場經濟為主導，夏鼎基認為港府不應干預市場機制的運作，若市場運作出現短暫間題時，港府也不應輕言干預，因為假以時日，市場的力量必會自我調整與解決。雖然短期會出現難以令人接受的情
況，仍不應輕言干預。否則干預後所引發的問題，會較不干預時更壞更差。夏鼎基特別強調〈積極〉兩字的重要性，表示港府會以積極的態度，全面考慮和深入研究任何干預建議所帶來的短期及長期的代價及成果，而不會立即回絕任何建議。不過經過深思熟慮後，大部分的結果都是以不干預為主。(注30)
積極不干預主義玄妙之處並非絕不干預，而是容許港府干預市場，但要符合下列條件：
(一) 由於市場的不完善而引致壟斷的情況出現。
(二) 如果市場增長過快，以致常規無法加以抑制。
(三) 毫無限制地追求個人利益的行動，在總體經濟和總體金融方面已產生不良影響。
(四) 即使商人和政府都尊重市場力量，仍不足以確保經濟會隨環境的轉變而不斷調整，並穩定地增長。
換言之，積極不干預主義的精神在於界定港府干預的條件。但要判別各種經濟活動是否符合上述條件，則需視是否有相應的法規、有效的監管、和對社會整體利益的評估而定。雖然七十年代港府制訂的法規不足，而監管也不善，可是一般市民不易分辨干預與不干預的分別，而積極不干預遂成為鼓吹小政府的最佳理論根據。
夏鼎基除為港府制訂一個嚴謹的財政預算準則系統外，更提出一套小政府的思維理論，取代《殖民地章則》單調的審慎理財。這種有別於西方凱恩斯學說擴張財政開支的政策，竟為日後那些財赤及公債纏身的西方工業大國所推崇，成為香港經濟成功的基石，更深深的影響到日後港府的財經政策，恐怕連夏鼎基本人也感到有點意外吧！
(八) 香港稅收制度的確立
英國於 1843 年在香港成立殖民地政府，宣佈香港為自由港，不徵收入口關稅。在稅收方面，只徵收各種間接稅，也不徵收稅基廣闊的銷售稅(或稱消費稅)。殖民地政府成立初期，要開徵不同種類的間接稅時，常受到市民及商界的反對，例如第二任港督戴維斯(John F. Davis)於 1844 年到任，為維持港府的日常開支，要開徵各項稅種如地稅、專利稅、財產稅、奢侈稅(鴉片)、酒稅等，受到許多商人反對，商界特別反對戴維斯開徵酒稅，認為這違反了香港的自由港政策，於是商界上書英國殖民地部反對，最終英國殖民地部否決了戴維斯開徵酒稅的建議。以英商為主的香港商界更指出在未成立市政局前，港府開徵差餉亦不合憲法，可見香港的殖民地政府在徵稅上也不是隨心所欲的。(注31)
另一方面，港府在建制早期亦沒有建議開徵如利得稅或薪俸稅的直接稅，因為當時香港人口不多，多視香港為借來的時間、借來的地方，且華人往返粵港之間，故不易成功徵收薪俸稅，而在香港的工商界及外籍僱員，亦不願付直接稅，以免港府過早達到財政自給自足，去開展各種難以控制開支的社會服務，引致將來更多的稅務負債，故亦大力反對開徵直接稅，令香港在戰前未能建立一個完整的稅制。
第一次世界大戰爆發期間，英國在歐洲積極參戰，戰費浩繁，需要各殖民地政府挹注補助，當時港督梅軒利 (Francis H. May)與港府的稅源委員會商議後，決定按英國殖民地部在錫蘭的辦法，在香港徵收薪俸稅和利得稅，所徵稅款全交英國作戰費。但港人反對徵新稅，認為並無支持英國參加歐戰的義務，故港府開徵新稅也缺乏理據。港府為避免引起官民對抗，遂撤銷此議，改以發行〈戰爭公債〉200 萬港元，及開徵為共兩年的 7%的〈戰事特別捐〉。(注32)可見港府缺乏決心，無法藉此機會來改革香港稅制。
第二次世界大戰亦給港府帶來另一次改革稅制的機會。日本侵佔中國後，進攻香港的可能性極大，香港政府就作出積極準備，1940 年 1 月港府成立〈戰時稅收委員會〉，並於該年 3 月 20 日通過《戰時稅收條例》，及於 4 月 1 日正式實
施該條例，開徵下列四項稅收：
「(1) 物業稅：增加 5%的“應課的地方財產”。
(2) 薪俸稅：年薪的首 5,000 元徵 4%，每增加 5,000 元徵 10%。
(3) 社團利得稅：1 至 10 萬元利潤徵 5%，超過 10 萬徵 10%。
(4) 商業利得稅：徵法與社團利得稅相同。」(注33)
由於這次是涉及香港的戰爭，故港人多支持開徵此短暫性的直接稅。不過日軍於 1941 年 12 月 25 日佔領香港，令這一《戰時稅收條例》無疾而終。當 1945年日本投降，英國重建香港政府時，並未覺有需要引入此種直接稅，到 1946 年撤軍政府，再建民政後，該年度預算赤字龐大，故當時港府於該年 9 月成立委員會，討論有關開徵直接稅事宜，到 1947 年 3 月初，港府遂決定開徵直接稅，並於 5 月 3 日實施《1947 年地方稅條例》。
這次成功引入直接稅，使香港稅制得以改善、完整，但也不是一帆風順的，猶以華人社區的反對聲音最激烈，很多團體均向港府遞交反對開徵直接稅的意見書，(注34)當時香港既未成立有權責的市議會，立法局亦未有選舉議席，在沒有議會選舉權就不應徵直接稅的情況下，華人社區遂大力反對開徵直接稅，而且當時戰後復元不久，中國內戰再起，影響香港的轉口港地位，而戰後日本在輕工業品市場的競爭，使香港經濟受到重大壓力。另一方面，薪俸稅基廣闊，每一受薪階級均受影響，故每一階層市民均大力反對。港府為了安撫市民，遂根據當時外籍僱員來港出任高級職位的收入及消費模式，把薪俸稅的個人免稅額定在 7,000 港元，以一般當時平均月入數十元的普羅大眾言，這是一個極高的個人免稅額水平，令大部份市民根本不用繳納薪俸稅，以平息市民的不滿。
香港的殖民地政府行政主導，擁有絕大的行政權力，而立法機構直至七十年代末亦未有選舉議席，可說是主導了立法權，大權在握，但在有關稅收問題上卻極其小心，甚至過份謹慎而難以成事。反而通過議會選舉、以多數黨執行的西方各國政府在開徵新稅及稅制改革上揮灑自如，因為除了有其政綱外，這些政府多會組成全國性的稅務委員會或稅制檢討委員會，深入討論各種稅務及稅制問題。反之，港府害怕這些委員會會成為政治爭吵的場合，不利香港社會的穩定，所以港府遲至戰後才能通過開徵直接稅的稅務條例。其實，這一過程也是拖泥帶水的1940 年 1 月港府成立〈戰時稅收委員會〉，商討如何徵收直接稅、以應付太平洋戰爭，到同年 3 月 20 日立法局便通過《戰時稅收條例》，可見開戰在即，討論從簡，目的在徵收足夠戰費，一切有關對稅制及經濟的影響都難以討論。戰後預算赤字龐大，港府於 1946 年 9 月成立委員會討論開徵直接稅，到 1947 年 3 月財政司便在 1947/48 年度預算案宣佈開徵直接稅，短短數月，可見亦未經充分的討論與諮詢。
從改善香港稅制的立場言，這是一大進步，把戰後各國重視的直接稅引入香港，是一合理的發展。但本港沒有一常設法定架構去檢討稅制，以配合社會及經濟發展，故香港稅制自 1947 年後便沒有多大的變化，這是教人遺憾的。
(九) 稅務條例檢討
港府並無成立一常設機構，委任專業人仕去檢討香港稅制，以配合本港社會及經濟發展，令到許多稅務問題不易解決。《1947 年地方稅條例》包括了薪俸稅、利得稅、物業稅及利息稅四項稅例。這些稅項的調整，特別是調高標準稅率，涉
及很多財政外的因素，不易處理。例如五十年代初因韓戰對中國禁運，令香港經濟不景，財政收入下降，出現財政赤字。當時港府覺得增加直接稅較可行，於是建議於 1950/51 年度把標準稅率從 10%增至 15%，(注35)但該議案於 1950 年 3 月22 日在立法局討論時，遭多位非官守議員反對，結果議案押後，交由小組再議。香港各大商會對於不足五年內再要提高標準稅率，均群起反對。華商總會向港府呈交反對提高標準稅率意見書，指出各工商企業疲軟，不宜再加稅增加負擔，而受薪階層生活艱苦，港府不但未予救濟，反而增加薪俸稅，殊屬不該！
面對各方壓力，港府終於讓步，把標準稅率加幅從 5%減至 2.5%，但亦同時開徵商業登記稅以資彌補。不過這一折衷方案尚有餘波，立法局非官守議員周竣年醫生於 1951/52 年度預算案辯論時的發言可堪玩味，他指出去年立法局同意把標準稅率從 10%增至 12.5%，是基於這是一個暫時措施的共識，當港府的財政狀況改善後，應再改回 10%的。周醫生指由於今年財政狀況有所改善，因此他懇請港府把標準稅率調低至 10%，向廣大市民顯示港府只在有需要時才加稅的。(注36)但港府最終沒有調低標準稅率。為平息議員、商界及市民的不滿，財政司於 1952年 9 月 20 日成立〈第一屈稅務條例檢討委員會〉，由財政司任主席，討論稅務條例的法律及技術問題，但不能討論財政政策，該委員會於 1954 年 11 月 29 日發表報告書，研究由香港總商會及稅務局長提交有關修訂稅務條例的建議，並作出該委員會的建議。
1965 年香港出現銀行擠提風潮，導致經濟低迷，港府出現結算赤字，財政司郭伯偉遂於 1966/67 年度預算案把標準稅率由 12.5%調高至 15%，其後郭伯偉亦於 1966 年 4 月 7 日成立〈第二屆稅務條例檢討委員會〉，研究由香港總商會、稅務局長及其他團體提交的意見書，報告書於 1967 年 8 月 21 日發表，作出多項修訂建議。此外，1973 年世界能源危機令香港經濟於 1974 年及 1975 年出現衰退，財政司夏鼎基遂於 1975/76 年及 1976/77 年預算案分別開徵利得稅附加稅率1.5%及 0.5%，而夏鼎基亦於 1976 年 2 月 25 日成立〈第三屆稅務條例檢討委員會〉，並於 1976 年 12 月 13 日發表報告書。
由此可見每當調高標準稅率後，港府便全面檢討直接稅的稅務條例，從五十年代到七十年代共成立三屆稅務條例檢討委員會，即約每十年便全面檢討直接稅，可惜，始終集中於法律及技術問題，不能討論政策性問題，大大減低稅務條例檢討委員會的職能和效果。另一方面，財政司從未全面檢討間接稅，亦即未全面檢討整個稅制，致令香港稅制嚴重滯後，未能配合整體發展。
由於未有常設的稅制檢討委員會，而歷屆的稅務條例檢討委員會均不能討論財政政策問題，因此每一年度的預算案辯論就成為討論財政政策問題的重要場合，例如立法局非官守議員提出很多新稅項建議，但大多為財政司否決；此外，有關薪俸稅個人免稅額的調升、夫婦分別申報薪俸稅等問題，則成為六十及七十年代預算案辯論的例行話題。夏鼎基在各方壓力下，於 1973/74 年度首次自1947/48 年度以來調高個人免稅額，距 1947 年頒佈稅務條例以來長達 26 年，恐怕是一項世界紀錄吧！可見港府如何聆聽民意了！薪俸稅個人免稅額尚且如此，其他稅務政策更難以處理了。(注37)
行政主導的港府在稅務問題上的寸進也不純是政治問題，更是經濟財政問題。香港地狹人稠、缺乏天然資源，因此以自由港不徵關稅、以及簡單稅制、低稅率政策作為吸引海外投資的手段，以及稅制要能產生足夠的經常收入，以達到財政穩定的目標。所以對於任何令稅制變得複雜、或是減少稅款收入的建議都甚為抗拒，到了七十年代夏鼎基出任財政司後，才稍作改變。
(十) 七十年代社會服務的擴展
在港府的開支分類中，社會服務包括教育、社會福利、房屋、醫療及勞工，都是關乎民生開支。社會服務開支佔港府總開支的比例，從四十年代後期的16%，上升至七十年代後期的44%，成為港府最大的一項開支。這些社會服務就仿如給予市民大眾的社會工資，改善生活水平。本節詳細討論其中一些社會服務開支。
(十‧一 ) 教育開支
教育是港府最大的一項開支，但在五十年代初並非如此，1950/51 年度教育只佔港府總開支的 8%，到 1962/63 年度郭伯偉時代上升到 13.9%，到 1973/74 年度夏鼎基時代更上升至 20%。由港府辦的官校不多，主要是以私營辦學及由港府資助團體辦學的所謂津貼學校為主。戰後人口急增，教育需求更大，港府遂於六十年代擴大資助團體興辦中小學，到 1971 年更通過提供六年小學免費教育，故七十年代的教育開支急升。大學教育方面，港府於 1912 年始成立香港大學、到戰後的 1963 年始成立香港中文大學，大學以精英教育為主，只及適齡學生的2% –3%，而私立大專院校亦不少，但文憑未能得到港府承認。
教育是消費開支，同時也是社會的人力資源投資，一地經濟的發展，與當地的教育水平有關。港府早在 1848 年已開始資助教育，但規模不大，這與香港的簡單稅制、低稅率政策有關。特別是缺乏累進稅率的情況下，要量入為出、收支平衡，故到五十年代，教育佔總開支不足 10%。六十年代郭伯偉在其第一份預算案(1962/63)中，對於不斷增加的教育津貼感到困擾，等別是不理會家庭的收入水平而提供同樣的教育津貼，是不合理的，更非本港簡單稅制所能承擔的。在提出他最後的一份預算案(1971/72)時，郭伯偉無可奈何的宣佈港府提供六年免費教育的新政策。雖然社會大部份市民贊成這一政策，但郭伯偉認為是不利資源的有效配量的。(注38)繼任的夏鼎基也認同郭伯偉的看法。
郭伯偉與夏鼎基的觀點對香港的教育發展影響甚大，教育開支雖是港府最大的一項開支，但教育並未能配合香港經濟發展的需要。香港經濟在六十年代中起飛，靠的是五十年代從上海來的資金、企業家及大量國內勞工。七十年代的六年免費教育僅能掃除文盲，到八十年代才擴展到九年免費教育。由於港府並無整體經濟發展策略，故各級教育的課程亦無法配合，大學是精英教育，但不重視科研，而香港亦沒有設立專門工程科研學院，致未能成為經濟持續發展的動力。七十年代香港尚能成為亞洲四小龍中製造業生產技術最先進的地方，但很快便給其他三小龍追上，都是因為教育政策未能配合所致。
(十‧二 ) 社會福利開支
港府保守的財政政策限制了香港社會福利的發展，五十年代初，社會福利只佔總開支的 1%，以應急救濟為主。到了六十年代港府逐漸採取較積極的態度，例如社會福利署在其 1963/64 年報就提出〈公共提供的社會服務不是免費的慈善
之舉，而是伴隨公民資格而來的權利〉，但這概念上的突破，因財政問題無法落實。1965 年港府首次發表《香港社會福利工作之目標與政策》白皮書，指出香港缺乏天然資源，財力無法承擔完備的社會福利計劃。白皮書強調家庭的重要性，以家庭去應付社會突變，而港府只在不損害經濟發展的原則下，為最貧困和有需要的人提供基本的福利服務。
這一倒退不單引起社會人士不滿，港府內部也有不同意見，認為可以用社會保險來解決財力不足問題，一個由政府多個部門組成的工作小組，於 1967 年 4月發表報告書，提出〈社會保險〉概念及下列建議：(1) 設立醫療(疾病、傷殘、懷孕分勉)、失業、供款式公積金等保險制度，及成立由公帑支持的公援制度；(2) 研究及訂出香港的最低生活水平、並不時予以檢討；(3) 訂立法定最低工資；(4) 檢討社會服務開支的資源分配；(5) 成立社會保障委員會以推行上述建議，該委員會應由包括民意代表在內的廣泛階層代表組成。(注39)
該報告書的大膽建議，並不是當時保守的工商界所能接受的，特別是因 1965年經濟不景而於 1966/67 年度增加標準稅率至 15%後，工商界憂慮這幾項建議會大大增加營商開支，甚或要再增加標準稅率。港府高層最終改變立場，指許多建議在財政上是不可行的。其後港府於 1973 年及 1979 年分別發表兩份《社會福利白皮書》，亦再沒有提及 1967 年報告書有關社會保險的建議。雖如此，當七十年代經濟持續增長時，港府還是酌量增加社會福利的開支，例如在 1971 年正式實施公共援助計劃 Public Assistance Scheme，但只能為社會上最不能自助者提供安全網，故七十年代社會福利開支雖有大幅度增長，但佔總開支仍只有 4% – 5%。社會福利開支的急速增長，要留待八十及九十年代香港政制民主化伴隨的政黨政治的時代。不過由於六十年代香港未能成立供款式公積金的制度，至令後來人口老化、面臨社會保障不足的窘境。
(十‧三 ) 房屋開支
香港地狹人稠，戰後人口急升，加上國內政權更替，大量難民擁入香港，到1950 年香港人口已達 230 萬人，故房屋嚴重缺乏，非法僭建木屋甚多，火警頻生。1953 年聖誕節九龍石硤尾大火，五萬人無家可歸，港府遂成立〈香港屋宇建設委員會〉，開展大規模興建公屋計劃，為低收入家庭提供廉租屋。七十年代初港督麥里浩(Crawford M. Maclehose)開展十年建屋大計，目標是要在十年間為全港一半市民提供公屋居所。(注40)
龐大的公屋興建是一項沉重的財政承擔，例如 1975 年香港經濟不景，港府就拖慢十年建屋計劃以節省開支，令該計劃難以依期完成，港府雖受批評，仍不改其財政穩定為先的保守政策。總的來說，港府在房屋方面的開支，在社會服務項目中僅次於教育開支，從 1954/55 開始提供公屋房屋佔總開支的 7.4%，增至1962/63 年度的 12.3%，再增至 1979/80 年度的 15.2%。此外，港府亦於 1977 年成立〈居屋基金〉(Home Ownership Fund)，為中產階級提供較市價低廉的居屋，幫助中產階級置業。
(十‧四 ) 醫療開支
醫療一向是一項重要的社會服務，醫療開支在五十年代初佔總開支約 7%，到六十及七十年代增至約 10%。戰後人口劇增，醫院及醫生不足，但私營醫療費用昂貴，根據當時的研究指出一半市民無法支付私營醫生費用，及超過八成市民無力支付住院費用，因此港府有責任去提升醫療開支。(注41)港府亦於六十年代初發表《十年醫療發展計劃》，訂出在 1963 – 72 十年內要達到下列指標：(1)平均每千名市民要有 4.25 張病床，(2)在市區內每十萬名市民要有一標準診所，(3)在新界每五萬名市民要有一間標準的鄉間診所，(4)每五十萬人要有一專科醫院。上述目標中，住院病床的目標早達到了，但政府診所仍是不足。不過港府在 1974年發表的政策白皮書，仍提高上述目標。這些指標雖低於先進工業國，但遠優於許多東南亞及發展中國家。
由於戰後香港人口劇增，房屋不足，住屋環境甚差，故公共衛生環境不佳，導致五十年代肺病肆虐，六十年代由於嚴重水荒，亦令霍亂疫症蔓延，香港曾數次成為疫埠，所以港府於七十年代開展〈清潔香港〉運動，香港公共衛生環境得以改善，港府並加強公共醫療，於是死亡率下降，市民身體健康，增加生產力，有利七十年代香港經濟的持續發展。
本節小結：七十年代是香港社會服務大幅擴展的黃金時代，涉及重大及長遠的財政承擔，有論者認為這是港督麥里浩推行當時英國工黨政府的社會福利主義路線，香港工商界特別憂慮對香港營商環境的不利影響。不過，這都是較短視的觀點，國際社會有不同的看法，例如 1972 年 8 月在荷蘭海牙舉行的第十六屆國際社會工作會議，提交一份有關於香港的報告書，批評〈香港沒有一個長遠的、完整的社會發展計劃；只有為迎合某種特別緊急需要而制定的臨時社會計劃，這種過於謹慎的社會發展策略，最顯著的兩個例子是免費小學教育及公共援助計劃的延遲實施。形成這種情況的一個因素，是香港的自由企業傳統，過分強調經濟發展。〉(注42)，一針見血，道盡殖民地政府忽略長遠規劃的先天缺陷。
(十 一) 結語
香港經濟自六十年代中起飛，七十年代持續增長，成為亞洲四小龍之首，六十及七十年代的兩位財政司郭伯偉及夏鼎基居功至偉，例如改善香港稅制、及發展一套財政預算的管理方法，為日後香港公共理財打下一個結實的基礎。
除了郭伯偉與夏鼎基領導得宜外，私營部門的參與也極其重要。1967年的社會騷動導致港府更開放，在七十年代推出一連串的各種社會服務改革方案，而立法局非官守議員於議會內的敢言，及提出有見地的意見，對各項政策的提出及修訂，起了重大的推動及制衡力量。
參考資料及注釋
(注1) See H. C. Y. Ho, The Fiscal System of Hong Kong, Croom Helm, London, 1979, p. 19。
(注2) 湯開建、蕭國健著《香港 6000 年(遠古 – 1997)》，麒麟書業有限公司，1998年出版，第 81 頁。
(注3) See Alvin Rabushka, Value For Money: The Hong Kong Budgetary Process, Hoover Institution Press, Stanford University, 1976, Chapter 2。
(注4) See G. B. Endacott, Government and People in Hong Kong, Hong Kong University Press, Hong Kong, 1964, pp. 200-201。
(注5) 見《香港 6000 年(遠古 – 1997)》，第 358 頁。
(注6) 見《香港 6000 年(遠古 – 1997)》，第 508 頁。
(注7) See Hong Kong Hansard, 1963, p. 50。
(注8) See Hong Kong Hansard, 1961, p. 58。
(注9) See Hong Kong Hansard, 1964, p. 46。
(注10) See Hong Kong Hansard, 1961, p. 38。
(注11) See Hong Kong Hansard, 1961, p. 57。
(注12) See Hong Kong Hansard, 1963, p. 40。
(注13) See Hong Kong Hansard, 1969, p. 93。
(注14) See Hong Kong Hansard, 1972, p. 427。
(注15) 見 1975/76 財政預算案第 66 段。
(注16) 見 1977/78 財政預算案第 92 段。
(注17) See Hong Kong Hansard, 1948, p. 71。
(注18) See Hong Kong Hansard, 1951, p. 61。
(注19) See Hong Kong Hansard, 1957. p. 31。
(注20) See Hong Kong Hansard, 1966. p. 82, 及鄧樹雄著《後過渡期香港公共財政》，三聯書店(香港)有限公司，1992 年 8 月，第 5 章。
(注21) See Hong Kong Hansard, 1969, p. 206。
(注22) 見 1977/78 財政預算案第 105 至 107 段。
(注23) 七十年代香港大學經濟系何鎮源博士曾對戰後香港公共財政作深入的研究，可參考注釋(1)，但他並無深入討論財政儲備問題。
(注24) See Hong Kong Hansard, 1968. p. 206。
(注25) See H. C. Y. Ho (1979), p. 169。
(注26) 見 1976/77 財政預算案第 210 段。
(注27) 見 1977/78 財政預算案第 97 段。
(注28) 同注釋(27)。
(注29) 參閱鄧樹雄〈香港公營部門相對體積設立上限的爭議〉，載《信報財經月刊》，1987 年 3 月號。
(注30) 參閱夏鼎基〈政府經濟政策的成功〉，載《信報財經月刊》，1982 年 3 月號
第八十二頁至八十五頁。
(注31) See A. Rabushka (1976), p. 13。
(注32) 見《香港 6000 年(遠古 – 1997)》，第 358 頁。
(注33) 見《香港 6000 年(遠古 – 1997)》，第 511 頁。
(注34) See Hong Kong Hansard, 1947, p. 72。
(注35) See Hong Kong Hansard, 1950, p. 51。
(注36) See Hong Kong Hansard, 1951, p.71。
(注37) 參閱鄧樹雄著《後過渡期香港公共財政》，第三章。
(注38) See Hong Kong Hansard, 1971, p. 419。
(注39) See The Report by the Inter-departmental Working Party to Consider Certain Aspects of Social Security, Hong Kong Government, April 1967。
(注40) 麥里浩於 1971 年 11 月 29 日來港出任港督，於 1972 年 10 月 18 日在立法局發表其首份施政報告，宣佈實施〈十年建屋計劃〉，以安置所有木屋居民及改善市區民房及公共房屋的擠迫情況，計劃在十年內為 150 萬居民提供房屋，加上當時已有約 120 萬公屋居民，則十年後全港約有一半市民住在港府興建的房屋。港府並於 1973 年 4 月 1 日設立〈房屋委員會〉，以推行十年建屋計劃。
(注41) See Development of Medical Services in Hong Kong, Government Printer, Hong Kong, 1964, p. 10。
(注42) 見《香港 6000 年(遠古 – 1997)》，第 873 頁。
鄧樹雄
香港浸會大學經濟系系主任
撮 要
香港殖民地政府成立於 1843 年，但香港經濟要到百年後，即第二次世界大戰、特別是五十年代後，始作出轉型及起飛。這當然受到多個內外因素影響，內部因素以公共財政最重要，英國《殖民地章則》雖強調審慎理財、量入為出，但如何切實執行，仍須視歷任財政司的個人素質、和理財哲學而定。六十年代的郭伯偉(John J. Cowperthwaite)及七十年代的夏鼎基(Philip Haddon-Cave)是香港政府有史以來最優秀的兩位財政司，香港經濟能於六十年代起飛及七十年代持續增長，上述兩位財政司居功至偉，該期間的財政政策及預算管理，既確立了香港公共財政的基礎，更使香港公共財政成為審慎理財的典範，可惜學術界甚少對該期間香港的公共財政作出系統性的深入研究。
本文嘗試從不同領域描述五十年代至七十年代的香港公共財政史，探討英國與香港的財政關係、審慎理財的理解(包括預算盈赤與保守的收支估算、財政預算準則、財政儲備的累積)、小政府與積極不干預主義、香港稅制的確立及檢討、以及七十年代社會服務的擴展等。通過對該期間史實的探討，澄清一些根深蒂固的誤解，探索重要課題的歷史軌跡。當前香港特區政府深受連年財政赤字的困擾，希望通過本文對戰後至七十年代香港公共財政歷史的研究，能為當局提供一點政策的思考與啟示。
(一) 引 言
日本於 1941 年 12 月 25 日佔領香港，直至 1945 年 8 月 15 日投降，8 月 30日英國太平洋艦隊司令夏 少將(Rear Admiral H. J. Harcourt)率艦隊抵港，從日軍手中接收香港，並於 9 月 1 日成立軍政府，實行軍事管治，到 1946 年 5 月 1日始正式恢復民政，楊慕琦 (Mark A. Young)復任港督，重建香港政府。
日本佔領香港期間，實施多項財經工商管制，不利工商業發展，且人口銳減，故稅收不足，因此日本軍政府巧立名目增加稅收，但因資料不足，不知該段期間的公共財政狀況，但戰爭期間，民不聊生，百業凋敝，故公共財政不應寬裕。戰後重建，無論是基礎建設、社區民生及工商各業，千頭萬緒，在在需財。戰後初期英軍政府成立，英國重新對香港採取財政管制(Financial Control)，該八個月的軍政府究竟有多少財政赤字，未有詳細數據。
港府於 1946 年 5 月 1 日重建，戰後公共財政亦自該年度開始。本文將討論由 1946/47 年至 1979/80 年度香港的公共財政歷史，下一節將簡述該期間的預算及結算情況，其後就不同專題深入討論。
(二) 1946/70 – 1979/80 的公共財政
短暫的英軍政府(1945 年 9 月 1 日至 1946 年 4 月 30 日)關注的是如何儘快回復社會秩序及政治穩定，不太重視《 殖民地章則》所要求的審慎理財，收支平衡，反正英軍接收香港後，9 月 12 日首批在英國印刷的新港幣便運抵香港，以支付當時政費之用，不過軍政府也於當年 10 月間開徵煙酒稅，以彌補財政收入。
1946/47 年度預算案是戰後港府提出的第一份預算案，預算赤字高達 1.16 億元。戰前港府理財審慎，特別是從 1919 年至 1939 年間，結算為盈餘的遠多於赤字，達到財政穩定的目的，毋須英國殖民地部擔憂及財政部撥款資助。戰後港府
也面對此審慎理財的挑戰，難度更大，且不能一蹴而就，因為不能過分犧牲重建社會與經濟的需要，所以戰後第一份是赤字預算案，且赤字高達預算開支的69.4%。但由於結算稅收較預算多 2,000 萬元，而實際開支較少，故結算赤字減至 350 萬元，港府亦於 1946 年 12 月 2 日開徵飲食稅。
1947 年是戰後香港公共財政發展的重要一年，該年 3 月 7 日，港府宣佈擬開徵物業稅、薪俸稅、利得稅及利息稅，這些都是直接稅。港府並於該年 5 月 3日頒佈實施《1947 年地方稅條例》，正式開徵上述各稅。此外，港府又於 9 月 8日執行《修訂 1947 年印花稅條例》。由於直接稅的彈性較大，即經濟成長時，直接稅稅收的增幅較間接稅大，故在先進工業國，直接稅是一極重要的稅種。香港在 1947/48 年度開徵時，收取的直接稅稅款高達財政總收入的 9%，至 1948/49年度更急升至 20%。(注1) 1947/48 年度雖是平衡預算案，但結算卻錄得3,600 萬元盈餘，除了因為新增直接稅外，本港人口增加，港府採取一系列改善營商環境的措施，及英國給予香港享受英聯邦特惠關稅待遇，均使香港經濟迅速復甦，令財政收入大增。
表一列出 1946/47 至 1979/80 年度戰後共 34 個預算案及結算情況，共提出了18 次赤字預算案，但只有四個年度錄得結算赤字，累積財政儲備(Fiscal Reserves)達 100.3 億元，是 1979/80 年度預算總開支的 61.5%。這種優異表現，除顯示港府理財審慎外，更受到中國因素的影響。由於中國於 1949 年有政權更替，成立社會主義新中國，採取計劃經濟、自力更生。香港過去作為中國最重要的轉口港的經濟，現不能不作出改變。另一方面，由於政權更替，大批來自上海的資金、企業家、專業人才及來自廣東的勞工進入香港，令香港得以逐漸發展輕工業，香港經濟遂得以在六十年代中起飛，及在七十年代的持續經濟增長。這種經濟轉型令戰後港府的公共財政得以鞏固和發展。戰後香港公共財政有許多值得深入分析的課題，以下各節分別詳細探討。
(三) 英國與香港的財政關係
英國佔領香港，既有軍事目的，亦有經濟考慮，但英國以《殖民地章則》管理其眾多的殖民地政府，在理財方面的要求極為嚴格，英國不在殖民地徵稅，也不希望殖民地成為英國的財政負擔。
表一：香港政府的預算及結算 (1946/47 – 1979/80) 百萬元計
香港的殖民地政府創建初期，入不敷支，無可避免，故需要英國提供財政資助，例如1845 年英國撥款 49,000 英鎊資助港府，其後兩年的資助額分別為 36,000英鎊及 31,000 英鎊。資助額雖減，但仍引起許多英國國會議員的不滿，大肆抨擊港府揮霍無度，要求英國減少資助，故英國自1848年起，每年只資助港府25,000英鎊。(注2)
1855 年港府首次錄得財政盈餘，故當年港府宣佈達到財政自給自足。由於港府的審慎理財，不單有財政盈餘，且累積財政儲備，英國財政部遂於 1870 年解除對港府財政開支的管制，而英國殖民地部亦於 1930 年解除了香港每年預算開支要先由其批准的安排，港府預算案全由香港立法局負責審議。(注3)
第二次世界大戰後的重建，開支甚鉅，英國深恐港府財力不足，因此重新採用財政管制，以便向港府提供財政援助。由於戰後香港經濟復甦甚快，只有軍政府預算案及港府首份預算案(1946/47 年度)錄得財赤，其後都錄得盈餘，因此英國財政部於 1948 年 10 月 20 日宣佈撤銷對香港的財政管制，而英國殖民地部更於 1958 年 3 月 6 日宣佈給予港府財政自主權 Financial Autonomy。(注4)
英國與香港的財政關係，一般市民不易理解，且常誤解英國把香港的財政盈餘據為己有，事實並非如此。不過除了本節談及英國早期對港府的財政資助外，香港亦不時對英國作出財政上的捐獻，例如英國參加第一次世界大戰期間，戰費龐大，因此於 1916 年要求港府貼補英國戰費開支，港府按照英國殖民地部在錫蘭的處理，建議開徵利得稅和薪俸稅，以資助英國戰費。但當時港人反對此議，認為既無義務支持英國參戰，亦無義務為此而增加稅務負擔。港府為免生民怨，遂從善如流，取消開徵直接稅，改以發行 200 萬港元戰爭公債，及開徵為期兩年的〈7%的戰爭特別捐〉，合共捐助 1,025 萬港元予英國政府。(注5)
1937 年開始的中日戰爭，很快便殃及香港，而第二次世界大戰亦掀開序幕，英國負責香港的防務，港府遂於 1939 年決定每年付給英國 600 萬港元軍事開支、及 225 萬港元的特別防衛和戰爭開支，並於 1940 年初成立〈戰時稅收委員會〉，同年 3 月通過《戰時稅收條例》，4 月實施。港府並決定撥付 10 萬英鎊資助英國的戰爭開支，並從該年度起每年從財政儲備捐贈英國 20 萬英鎊，而由《戰時稅收條例》所徵收的稅款，是用來給英國建造戰艦及應付戰爭的額外開支。由於這是保衛香港的戰爭，故港人對開徵新稅並無異議。(注6)
戰後英國亦於 1947 年向香港提供 1,200 萬港元的援助，協助香港戰後重建。這些因戰爭而引起的港英財政關係都是短暫的，也不影響港府的財政自主。其實，港英兩地的金融和工商業的聯繫，遠較財政關係來得深遠、來得重要。
(四) 審慎理財：預算盈赤與保守的收支估算
由於《殖民地章則》要求收支平衡、量入為出，因此港府自 1843 年成立以來均恪守此一理財原則，但如何理解此原則、及如何反映在現實的預算管理上，引起不少爭論。
首先是有關〈量入為出〉的銓釋，最簡單的解釋是開支不能多於收入。六十年代財政司郭伯偉(John J. Cowperthwaite)曾指出港府既不印鈔票，香港亦無天然資源，若增加港府用於消費的開支，必然要增加入口，若無增加相應的出口，則香港的信貸評級必被調低，對港元的信心必受損。(注 7)但〈量入為出〉也不宜僵化解釋，例如戰後由 1946/47 至 1979/80 的 34 個財政預算案，竟共有 18 次赤字預算案，高達 52.9%，所以要彈性解釋〈量入為出〉。〈量入為出〉的精神應在於避免出現場持續的結算赤字，且必要時加稅加費來應付增加的開支，例如港府除不斷增加間接稅外，尚於 1950/51 年度把標準稅率從 10%增至 12.5%，及於1966/67 年度再增至 15%，以應付當時龐大的開支，及減少赤字的水平。不過許多論者仍不接受赤字預算，認為違背了〈量入為出〉的精神。
上段談及 18 次赤字預算案中最後只有 4 次是結算赤字的，主要原因是港府保守的估計預算收支，即編制預算時低估收入、高估開支，以減低預算盈餘數額、甚或讓少量的預算赤字出現。當實際稅收大於預算稅收、及實際開支少於預算開支時，則預算赤字就很容易轉變為結算盈餘、或結算盈餘遠大於預算數額。這種保守的估計預算收支貫徹了審慎理財的精神，最終令港府錄得多次結算盈餘。
在預算收支中以稅收較難準確估算，從審慎理財的角度言，財政司必低估之。五十年代財政司歧嘉樂(Arthur G. Clarke)在 1961/62 年度提出其最後一份預算案時，就談到不單是他，就是將來的財政司都會低估稅收，但原因不單是審慎理財，而是由於不斷湧現的新行業，很快便從無到有，充份反映香港企業家的創業精神及港人的辛勞努力，因而很容易帶來額外稅收。(注 8)繼任的郭伯偉亦於1964/65 年度預算案深入討論此低估收入問題，指出稅收要視乎經濟表現，而香港經濟主要受海外市場的影響，波幅甚大，因此港府適宜審慎的低估稅收。郭伯偉更指出由於經濟表現往往優於年初估計，因此雖多年有赤字預算案，卻從不因此而大幅加稅、或削減開支增長。(注 9)此亦解釋了港府既遵守〈量入為出〉的精神，卻編制多年赤字預算案的原因。
從歧嘉樂及郭伯偉上述言論，再回頭看從 1955/56 年度至 1968/69 年度連續14 次的赤字預算案，期間只有 1966/67 年度因 1965 年銀行風潮導至經濟不景、財赤大增後才提高標稅率至 15%，其餘均甚少大幅加稅。事實上這 14 次的赤字預算案的赤字數額不大，若以較樂觀的估算，根本可變成盈餘預算的，故最後結算為赤字的只有四個年度，除了 1946/47 年度因戰後初期重建開支較大外，其餘三次均因為經濟不景引致結算赤字，與過度開支無關。由此可見港府理財審慎，嚴格限制開支增長，不會採用西方以擴大赤字預算來刺激經濟的反循環財政政策，財政司反而更嚴格限制各部門開支，限令各部門節省預算開支的 10%，(注10)可見此法令實際開支必少於預算開支，藉以減少出現結算赤字的可能性。
(五) 審慎理財：財政預算準則
財政預算準則是審慎理財的一個重要部分，因為這使編制預算案有所依循，減少了隨意的成分，不過《殖民地章則》並沒有列出這些準則，完全是由歷任財政司的經驗發展出來的。
港府在戰前的預算管理也並非完全貫徹審慎理財，由 1885/86 至 1939/40 共95 個預算案中，有 42 次是結算赤字的，可見經濟若未能起飛與持續增長，是不易貫徹審慎理財的。不過，這 95 個預算案的總結算，港府還是能夠於 1939/40年度止共累積近 1,500 萬財政儲備，為 1939/40 年度結算開支的 42%，也是個不錯的表現，但戰前的預算案較少深入討論預算管理哲學與方法，亦未有系統性的發展出一套全面的財政預算管理準則。
郭伯偉在六十年代初出任財政司後，就重視這些財政預算準則的制訂與應用，他在其首份預算案(1962/63 年度)作出會計上的改革，把綜合帳目分為經營帳(Recurrent Account)與非經營帳(Non-recurrent Account)，並強調經營帳盈餘(Recurrent Account Surplus) 的重要性，郭伯偉重視經營帳盈餘與經營開支的比例，這比例愈高，表示會有更多財政資源作出各種經營開支的承諾。(注11)郭伯偉認為經營開支乃港府作出長期承諾的開支，較非經營開支更重要，因後者可隨港府的財政狀況增減、甚或停止。在 1963/64 年度預算案中，經營帳盈餘為經營開支的 28%，郭伯偉認為這已經能夠給予財政資源一個合理的安全水平，而該經營帳盈餘足以支付 40%的非經營開支。(注12)
郭伯偉雖提及合理安全水平，但未明確指出這是一個正式的財政預算準則。其後數年，經營開支佔經營收入的比例逐步提高至 80%，但經營帳盈餘支付的非經營開支的比例卻上升至 80%以上。郭伯偉接受社會不斷要求港府提供較多的社會服務，造成經營開支不斷增加。對於 1969/70 年度預算案經營開支佔用竟高達80%的經營收入，郭伯偉接受現實，並表示不會太不高興。(注 13)這可視之為他對1963/64 標準的修訂，特別是 1965 年香港經濟不景後，難以再有預算低估收入而結算稅收入大增的情況出現，故郭伯偉要修訂 1963/64 的準則，不過郭伯偉始終沒有把這些視為正式的財政預算準則。
繼任的夏鼎基(Charles Philip Haddon-Gave)認同郭伯偉的理財概念、並進一步把非正式的財政預算準則正規化，所以夏鼎基在提出其第一份預算案(1972/73年度)時，指出經營開支不應多於經營收入的 70%，而經營帳盈餘應能支付 75%或以上的非經營開支。夏鼎基亦明確的訂定非經營收入最少能支付 25%的非經營開支。(注14)夏鼎基的準則免卻了發行公債或以財政儲備來支付財政赤字的需要，夏鼎基的新準則較郭伯偉的非正式準則來得全面。
郭伯偉並沒有討論非經營收入與非經營開支的關係，所以亦沒有討論如何融通財政赤字的準則。不過，郭伯偉並不喜歡發行公債，就是經歷 1965 年經濟不景氣及 1965/66 年度的結算赤字，郭伯偉也沒有發行公債，只以財政儲備支付，以及在1966/67 年度預算案調高標準稅率至 15%。反之，因 1973 年的世界能源危機而導致香港 1974 年及 1975 年的經濟不景時，稅收急降，夏鼎基知道未必能循其財政預算準則去編制預算案，於是在 1975/76 年度預算案修訂其在 1972/73年度制訂的準則，並且容許發行公債或動用財政儲備來支付財政赤字。(注15)
夏鼎基在 1975/76 的修訂更清 的談及經營帳盈餘準則的作用，乃在於規範經營開支的上限、而不是非經營開支的上限，及融資非經營開支的方法。夏鼎基更規定若要發行公債，則每年舉債所付的利息，在任何時間都不應超過財政儲備所賺取的利息，以規限舉債的額度。例如夏鼎基於 1975/76 年度預算案發行 2.5億元公債，這是繼 1947 年發行 0.5 億元復興公債以來再次發行公債。
表二：財政預算準則 (1962/63 – 1979/80)
從表二可見無論是郭伯偉或夏鼎基均曾修訂其原訂的財政預算準則，夏鼎基對此作出非常精闢的解釋：「所有這些準則都不是絕對的，並且不能以準則取代常理，對經濟實況及社會需求的認識，制訂政策的遠見，和對成本效用與成本效率的繼續注重。因此我所訂的準則祇用作為若干程度上的紀律規範，以及喚起我們對某等措施的後果注意。雖然這些準則都有歷史經驗根據，但決非神聖不可侵犯的，因為在某種情形下亦常有違背。」(注16)
夏鼎基是港府有史以來最優秀、最具才氣及專業學識的財政司，他重視財政預算準則，使之成為香港審慎理財的根本，為香港公共財政打下鞏固的根基，當日後西方各國飽受財赤困擾，而最終要採取經營帳盈餘的準則，香港早已在六十年代實施了。
(六) 審慎理財：財政 儲備的累積
審慎理財除了要量入為出、收支平衡外，尚需要有財政累積，即把每年的結算盈餘累積，這就是所謂財政儲備。若能累積財政儲備，就不一定因有財政赤字而發行公債、或加稅，也不用英國財政部撥款資助。香港能分別於 1870 年及 1930年獲英國財政部及殖民地部賦於較大的財政自主權，就是因為港府能收支平衡及累積財政儲備。相對於公債纍纍的國家，這是得來不易的成就。
戰後復元，港府只餘下戰前存於倫敦的一些基金和貸款，合共約 200 萬港元。戰後重建，在在需財，港府雖於 1947/48 年度已能收支平衡，但當時財政司花露時(Geoffrey S. Follows)在 1948/49 年度預算案已經重提累積足夠財政儲備的重要性了，(注17)不過當時港府仍需進行多項大型重建工程，故暫時擱置此議，未深入討論。但到 1951/52 年度，當花露時退休前宣讀的最後一份預算案時，指當前的財政儲備只相等於 72%的預算稅收，他坦言希望離職時能積累到相等於一年預算稅收的財政儲備。(注18)雖然花露時說這只是他個人的觀點，而非一個正式的官方標準，不過，退休的財政司給其繼任人留下一個要求較高的財政儲備準則，似乎有點不合適，但花露時認為這是個重大的政策問題，有責任提出他的看法。五十年代各年度預算案均以此作為討論的基礎，故可視之為一官方標準。繼任的歧嘉樂花了很大力氣，終於在 1955/56 年度達到了財政儲備相等於年度預算稅收的目標，(注19)但由於這一準則要求甚高，財政儲備的增幅難以追上稅收的增幅，加上 1959 年及 1960 年的不景氣，1959/60 年度更出現結算赤字，故財政儲備遠
低於準則要求。
郭伯偉於 1961 年中接任財政司，他覺得當時財政儲備的概念較混亂，有作出澄清的必要，特別是他在 1964 年修訂《外匯基金條例》，容許財政司撥出部分外匯基金盈餘作財政開支之用。他界定一般收入帳目(亦即是在公營部門以現金基礎會計制度下的現金帳目)餘額為財政儲備，其餘的稅收平衡基金、發展貸款基金及外匯基金盈餘，則只視為總儲備的組成部份。(注20)他編制預算案時，只在一般收入帳目餘額中預留相等於預算經常開支一半的數額，作為基本財政儲備(Basic Fiscal Reserves)，除非在緊急時期，否則這一基本財政儲備不能動用。(注21)由於郭伯偉再不依循花露時的準則，故可視此為郭伯偉的修訂。
這一修訂當然較花露時的要求降低了很多，但也並非不合理，因為確實毋須經常保時過多的財政儲備，對財政儲備太高的要求不單未能善用資源，更加添年度預算要錄得巨額盈餘的壓力，反阻礙理性的財政規劃。他大幅度調低對基本財政儲備的要求，免得以後要頻密的修訂，確有先見之明。事實上，其任內各年度預算案均能遵守此一新準則的要求。
當夏鼎基在 1971 年中接任財政司後，他開始全盤檢討港府的預算管理制度，他修訂各種沿用的財政預算準則，發展成一套系統性的準則，以期更有效達成預算目標。有關財政儲備準則方面，夏鼎基提出了兩點考慮：一是自六十年代開始，非經營開支迅速增長，因此準則應以總開支計算，而非單以經營開支計算；二是並不是所有財政儲備均可以自由使用，因為港府為很多法定機構的借貸作擔保，理論上港府必須為這些或有負債(Contingent Liability)撥出部分財政儲備作準備、不能自由動用。夏鼎基因而提出了自由財政儲備(Free Fiscal Reserves)的概念，即減去為或有負債作準備後的財政儲備的餘額。由於或有負債不一定會最終需要作出承擔，因此不需要為或有負債撥出等值的財政儲備作準備，夏鼎基提出三元或有負債要有一元財政儲備作準備。在考慮及參考 1977/78 年度預算情況後，夏鼎基提出的新準則為：在財政年度開始時，自由財政儲備不應少於預算總開支的 15%。(注22)
表三：財政儲備準則演變(1951/52 – 1985/86)
無可否認，夏鼎基在概念及理論上有所發展，用上了嶄新的名詞，不過基本上與郭伯偉的準則分別不大，若以 1977/78 年度資料計算兩個準則的要求，則夏鼎基只略為提高對財政儲備最低水平的要求而已。
從五十年代提出準則、並經六十及七十年代的兩次修訂，可見財政儲備準則中有關預算收入/支出及儲備的定義，亦隨香港公共財政制度的發展而不斷修訂。準則的釐定多少帶點主觀成份，究竟這些準則是否合理，是一個極具爭論的問題，很可惜立法局甚少討論，而學術界在六十及七十作代亦不重視對香港公共財政的研究，(注23)倒是世界銀行(World Bank)於 1968 年應港府之邀來港考察香港經濟狀況時，港府曾徵詢有關財政儲備水平的意見，世界銀行認為港府要應付1965 年的銀行風潮及經濟不景、和 1967 年的社會騷動，當時的財政儲備數額實在太低，但世界銀行也沒有提出財政儲備準則該如何修訂。(注24)
郭伯偉雖認同世界銀行的看法，但他沒有再次修訂財政儲備準則。郭伯偉在六十年代後期採取較開放的態度，不再執著於基本財政儲備該多少的問題，他更認為可以使用多少財政儲備應視當時經濟及財政狀況而定。夏鼎基雖修訂了財政儲備準則，也強調準則不是絕對，不能取代常理。這對日後銓釋及推行審慎理財有很大的影響。
(七) 小政府與積極不干預主義
審慎理財另一個指標是政府該佔用整個經濟的多少資源？即所謂公營部門(即公共開支佔本地總產值(Gross Domestic Product)的比例)該多大？《殖民地章則》並沒有作出說明，但肯定的是，要達到財政穩定，必需要控制開支，但這又需要視當時的社會及經濟發展需要而定。由於港府於 1973 年始估算本地總產值數據，1975 年始發表數列，亦由此引發有關香港公營部門大小的爭論。
根據一些學者對戰後本地總產值的估算、而計算出香港的公營部門，在五十年代早期大約不足 10%，後升至六十年代中期的 16%，經過 1970 年的短暫下降後，七十年代中期又回升至 16%左右。這些由學者估算的本地總產值，多以貨幣供應或貿易數據、根據某些經濟計量模式推算出來的。(注25)港府統計處掌握大量資料與資源，公佈的數據，準確性應較學者為高。比較學者與統計處的兩組數列，可見學者低估了本地總產值數值，因而高估了香港公營部門體積約 2%至 4%。但直至七十年代末，香港公營部門仍低於 20%。
以先進工業國公營部門一般均佔 30%及以上、而以不超過 20%來界定為小政府的標準來衡量，則香港是一個小政府的模範。戰後港府要進行復興建設，安置大量從國內湧入的人口，五十年代要發展輕工業，面對不輕的開支壓力，港府仍能維持公營部門在 10%以下，足見其審慎理財，但也反映出當時港府並未在提供社會服務方面有很大的承擔。六十年代正值香港經濟起飛，港府要兼顧各種架構的硬件及軟件發展，更面對該期間嚴重的水荒、霍亂疫症流行、及社會騷動，開支壓力更大，但六十年代香港的公營部門仍能維持均在 12.73%，只有輕微的增長，端的不是件容易的事。隨著出口帶動的持續經濟增長，以及港府在七十年代開展的大規劃改善各種社會服務運動，港府理應大增開支，可是七十年代香港公營部門平均為 12.66%，竟略低於六十年代，令人難以置信，可見港府對審慎理財的堅持。不過，七十年代竟引發一場對公營部門定義的爭論，直到多年後仍未有定論。
這場爭論是由公佈本地總產值引發的，當 1975 年首次公佈本地總產值數據時，香港經濟正受七十年代初世界能源危機影響而大幅下滑，因而令公營部門在1975/76 年度預算案大幅標升至 19%，引起社會各方關注，夏鼎基遂於 1976/77年度預算案提出公營部門上限的看法，他說：「公共開支往往由政治、社會及經濟因素所決定，因此政府方面的開支不能超過某一限度至為重要。否則，政府的事務可能會損害經濟的增長率，這限度 在但我認為，如果政府的開支以公共開支總額與本港生產總值的比例來衡量，外限的比例應為 20%；如果經濟增長蓬勃，這比例應要減低。無可避免地，在 1974及 1975 兩個經濟衰退年度，這比例增至略超過 19%，⋯⋯在未來的一年，⋯⋯這比例將會稍為增加略超過 20%。」(注26)
這個帶有彈性的 20%外限，教很多人不安，認為港府會放棄審慎理財，所以夏鼎基盡力控制開支，他更界定政府開支的範圍為由公帑支付的服務，包括政府補助私人及半私人機構的開支在內，也包括部份由政府提供而以商業方式收費的服務開支(例如機場、水務局及私營化前的九廣鐵路)。這一定義引起爭議的地方在於他排除了港府只擁有股份的機構，例如地下鐵路公司、香港空運貨站有限公司、和香港隧道有限公司等。(注27)若把這些公司的開支計算在內，則香港公營部門體積會增加 2% - 3%，遂超越夏鼎基所訂的 20%上限，因此很多立法局議員質疑夏鼎基所下定義的武斷性，並低估了香港公營部門的體積。
夏鼎基的回應道出了他對審慎理財的重視，他說：「選擇定義要視乎不適當的均衡所產生的那些影響最大，以及視乎實際的情況而定。」(注28)無論如何，夏鼎基重視這 20%的上限，更於 1977/78 年度預算案視之為一個重要的準則。在夏鼎基十年財政司任內，香港公營部門從未超過 20%。(注29)
對於小政府角色，郭伯偉提出了他的獨特看法，他認為香港應堅持不干預市場機制運作的經濟政策，才能吸引外資，使戰後香港經濟得以復甦和發展。雖然1965 年香港出現銀行擠提，導致經濟不景，但郭伯偉仍堅持港府不應干預金融市場，這就是所謂不干預主義(Non-interventionism)。
繼任的夏鼎基 修訂了郭伯偉 的哲學，他提出了著名的積極不干預主義(Positive Non-interventionism)。香港以市場經濟為主導，夏鼎基認為港府不應干預市場機制的運作，若市場運作出現短暫間題時，港府也不應輕言干預，因為假以時日，市場的力量必會自我調整與解決。雖然短期會出現難以令人接受的情
況，仍不應輕言干預。否則干預後所引發的問題，會較不干預時更壞更差。夏鼎基特別強調〈積極〉兩字的重要性，表示港府會以積極的態度，全面考慮和深入研究任何干預建議所帶來的短期及長期的代價及成果，而不會立即回絕任何建議。不過經過深思熟慮後，大部分的結果都是以不干預為主。(注30)
積極不干預主義玄妙之處並非絕不干預，而是容許港府干預市場，但要符合下列條件：
(一) 由於市場的不完善而引致壟斷的情況出現。
(二) 如果市場增長過快，以致常規無法加以抑制。
(三) 毫無限制地追求個人利益的行動，在總體經濟和總體金融方面已產生不良影響。
(四) 即使商人和政府都尊重市場力量，仍不足以確保經濟會隨環境的轉變而不斷調整，並穩定地增長。
換言之，積極不干預主義的精神在於界定港府干預的條件。但要判別各種經濟活動是否符合上述條件，則需視是否有相應的法規、有效的監管、和對社會整體利益的評估而定。雖然七十年代港府制訂的法規不足，而監管也不善，可是一般市民不易分辨干預與不干預的分別，而積極不干預遂成為鼓吹小政府的最佳理論根據。
夏鼎基除為港府制訂一個嚴謹的財政預算準則系統外，更提出一套小政府的思維理論，取代《殖民地章則》單調的審慎理財。這種有別於西方凱恩斯學說擴張財政開支的政策，竟為日後那些財赤及公債纏身的西方工業大國所推崇，成為香港經濟成功的基石，更深深的影響到日後港府的財經政策，恐怕連夏鼎基本人也感到有點意外吧！
(八) 香港稅收制度的確立
英國於 1843 年在香港成立殖民地政府，宣佈香港為自由港，不徵收入口關稅。在稅收方面，只徵收各種間接稅，也不徵收稅基廣闊的銷售稅(或稱消費稅)。殖民地政府成立初期，要開徵不同種類的間接稅時，常受到市民及商界的反對，例如第二任港督戴維斯(John F. Davis)於 1844 年到任，為維持港府的日常開支，要開徵各項稅種如地稅、專利稅、財產稅、奢侈稅(鴉片)、酒稅等，受到許多商人反對，商界特別反對戴維斯開徵酒稅，認為這違反了香港的自由港政策，於是商界上書英國殖民地部反對，最終英國殖民地部否決了戴維斯開徵酒稅的建議。以英商為主的香港商界更指出在未成立市政局前，港府開徵差餉亦不合憲法，可見香港的殖民地政府在徵稅上也不是隨心所欲的。(注31)
另一方面，港府在建制早期亦沒有建議開徵如利得稅或薪俸稅的直接稅，因為當時香港人口不多，多視香港為借來的時間、借來的地方，且華人往返粵港之間，故不易成功徵收薪俸稅，而在香港的工商界及外籍僱員，亦不願付直接稅，以免港府過早達到財政自給自足，去開展各種難以控制開支的社會服務，引致將來更多的稅務負債，故亦大力反對開徵直接稅，令香港在戰前未能建立一個完整的稅制。
第一次世界大戰爆發期間，英國在歐洲積極參戰，戰費浩繁，需要各殖民地政府挹注補助，當時港督梅軒利 (Francis H. May)與港府的稅源委員會商議後，決定按英國殖民地部在錫蘭的辦法，在香港徵收薪俸稅和利得稅，所徵稅款全交英國作戰費。但港人反對徵新稅，認為並無支持英國參加歐戰的義務，故港府開徵新稅也缺乏理據。港府為避免引起官民對抗，遂撤銷此議，改以發行〈戰爭公債〉200 萬港元，及開徵為共兩年的 7%的〈戰事特別捐〉。(注32)可見港府缺乏決心，無法藉此機會來改革香港稅制。
第二次世界大戰亦給港府帶來另一次改革稅制的機會。日本侵佔中國後，進攻香港的可能性極大，香港政府就作出積極準備，1940 年 1 月港府成立〈戰時稅收委員會〉，並於該年 3 月 20 日通過《戰時稅收條例》，及於 4 月 1 日正式實
施該條例，開徵下列四項稅收：
「(1) 物業稅：增加 5%的“應課的地方財產”。
(2) 薪俸稅：年薪的首 5,000 元徵 4%，每增加 5,000 元徵 10%。
(3) 社團利得稅：1 至 10 萬元利潤徵 5%，超過 10 萬徵 10%。
(4) 商業利得稅：徵法與社團利得稅相同。」(注33)
由於這次是涉及香港的戰爭，故港人多支持開徵此短暫性的直接稅。不過日軍於 1941 年 12 月 25 日佔領香港，令這一《戰時稅收條例》無疾而終。當 1945年日本投降，英國重建香港政府時，並未覺有需要引入此種直接稅，到 1946 年撤軍政府，再建民政後，該年度預算赤字龐大，故當時港府於該年 9 月成立委員會，討論有關開徵直接稅事宜，到 1947 年 3 月初，港府遂決定開徵直接稅，並於 5 月 3 日實施《1947 年地方稅條例》。
這次成功引入直接稅，使香港稅制得以改善、完整，但也不是一帆風順的，猶以華人社區的反對聲音最激烈，很多團體均向港府遞交反對開徵直接稅的意見書，(注34)當時香港既未成立有權責的市議會，立法局亦未有選舉議席，在沒有議會選舉權就不應徵直接稅的情況下，華人社區遂大力反對開徵直接稅，而且當時戰後復元不久，中國內戰再起，影響香港的轉口港地位，而戰後日本在輕工業品市場的競爭，使香港經濟受到重大壓力。另一方面，薪俸稅基廣闊，每一受薪階級均受影響，故每一階層市民均大力反對。港府為了安撫市民，遂根據當時外籍僱員來港出任高級職位的收入及消費模式，把薪俸稅的個人免稅額定在 7,000 港元，以一般當時平均月入數十元的普羅大眾言，這是一個極高的個人免稅額水平，令大部份市民根本不用繳納薪俸稅，以平息市民的不滿。
香港的殖民地政府行政主導，擁有絕大的行政權力，而立法機構直至七十年代末亦未有選舉議席，可說是主導了立法權，大權在握，但在有關稅收問題上卻極其小心，甚至過份謹慎而難以成事。反而通過議會選舉、以多數黨執行的西方各國政府在開徵新稅及稅制改革上揮灑自如，因為除了有其政綱外，這些政府多會組成全國性的稅務委員會或稅制檢討委員會，深入討論各種稅務及稅制問題。反之，港府害怕這些委員會會成為政治爭吵的場合，不利香港社會的穩定，所以港府遲至戰後才能通過開徵直接稅的稅務條例。其實，這一過程也是拖泥帶水的1940 年 1 月港府成立〈戰時稅收委員會〉，商討如何徵收直接稅、以應付太平洋戰爭，到同年 3 月 20 日立法局便通過《戰時稅收條例》，可見開戰在即，討論從簡，目的在徵收足夠戰費，一切有關對稅制及經濟的影響都難以討論。戰後預算赤字龐大，港府於 1946 年 9 月成立委員會討論開徵直接稅，到 1947 年 3 月財政司便在 1947/48 年度預算案宣佈開徵直接稅，短短數月，可見亦未經充分的討論與諮詢。
從改善香港稅制的立場言，這是一大進步，把戰後各國重視的直接稅引入香港，是一合理的發展。但本港沒有一常設法定架構去檢討稅制，以配合社會及經濟發展，故香港稅制自 1947 年後便沒有多大的變化，這是教人遺憾的。
(九) 稅務條例檢討
港府並無成立一常設機構，委任專業人仕去檢討香港稅制，以配合本港社會及經濟發展，令到許多稅務問題不易解決。《1947 年地方稅條例》包括了薪俸稅、利得稅、物業稅及利息稅四項稅例。這些稅項的調整，特別是調高標準稅率，涉
及很多財政外的因素，不易處理。例如五十年代初因韓戰對中國禁運，令香港經濟不景，財政收入下降，出現財政赤字。當時港府覺得增加直接稅較可行，於是建議於 1950/51 年度把標準稅率從 10%增至 15%，(注35)但該議案於 1950 年 3 月22 日在立法局討論時，遭多位非官守議員反對，結果議案押後，交由小組再議。香港各大商會對於不足五年內再要提高標準稅率，均群起反對。華商總會向港府呈交反對提高標準稅率意見書，指出各工商企業疲軟，不宜再加稅增加負擔，而受薪階層生活艱苦，港府不但未予救濟，反而增加薪俸稅，殊屬不該！
面對各方壓力，港府終於讓步，把標準稅率加幅從 5%減至 2.5%，但亦同時開徵商業登記稅以資彌補。不過這一折衷方案尚有餘波，立法局非官守議員周竣年醫生於 1951/52 年度預算案辯論時的發言可堪玩味，他指出去年立法局同意把標準稅率從 10%增至 12.5%，是基於這是一個暫時措施的共識，當港府的財政狀況改善後，應再改回 10%的。周醫生指由於今年財政狀況有所改善，因此他懇請港府把標準稅率調低至 10%，向廣大市民顯示港府只在有需要時才加稅的。(注36)但港府最終沒有調低標準稅率。為平息議員、商界及市民的不滿，財政司於 1952年 9 月 20 日成立〈第一屈稅務條例檢討委員會〉，由財政司任主席，討論稅務條例的法律及技術問題，但不能討論財政政策，該委員會於 1954 年 11 月 29 日發表報告書，研究由香港總商會及稅務局長提交有關修訂稅務條例的建議，並作出該委員會的建議。
1965 年香港出現銀行擠提風潮，導致經濟低迷，港府出現結算赤字，財政司郭伯偉遂於 1966/67 年度預算案把標準稅率由 12.5%調高至 15%，其後郭伯偉亦於 1966 年 4 月 7 日成立〈第二屆稅務條例檢討委員會〉，研究由香港總商會、稅務局長及其他團體提交的意見書，報告書於 1967 年 8 月 21 日發表，作出多項修訂建議。此外，1973 年世界能源危機令香港經濟於 1974 年及 1975 年出現衰退，財政司夏鼎基遂於 1975/76 年及 1976/77 年預算案分別開徵利得稅附加稅率1.5%及 0.5%，而夏鼎基亦於 1976 年 2 月 25 日成立〈第三屆稅務條例檢討委員會〉，並於 1976 年 12 月 13 日發表報告書。
由此可見每當調高標準稅率後，港府便全面檢討直接稅的稅務條例，從五十年代到七十年代共成立三屆稅務條例檢討委員會，即約每十年便全面檢討直接稅，可惜，始終集中於法律及技術問題，不能討論政策性問題，大大減低稅務條例檢討委員會的職能和效果。另一方面，財政司從未全面檢討間接稅，亦即未全面檢討整個稅制，致令香港稅制嚴重滯後，未能配合整體發展。
由於未有常設的稅制檢討委員會，而歷屆的稅務條例檢討委員會均不能討論財政政策問題，因此每一年度的預算案辯論就成為討論財政政策問題的重要場合，例如立法局非官守議員提出很多新稅項建議，但大多為財政司否決；此外，有關薪俸稅個人免稅額的調升、夫婦分別申報薪俸稅等問題，則成為六十及七十年代預算案辯論的例行話題。夏鼎基在各方壓力下，於 1973/74 年度首次自1947/48 年度以來調高個人免稅額，距 1947 年頒佈稅務條例以來長達 26 年，恐怕是一項世界紀錄吧！可見港府如何聆聽民意了！薪俸稅個人免稅額尚且如此，其他稅務政策更難以處理了。(注37)
行政主導的港府在稅務問題上的寸進也不純是政治問題，更是經濟財政問題。香港地狹人稠、缺乏天然資源，因此以自由港不徵關稅、以及簡單稅制、低稅率政策作為吸引海外投資的手段，以及稅制要能產生足夠的經常收入，以達到財政穩定的目標。所以對於任何令稅制變得複雜、或是減少稅款收入的建議都甚為抗拒，到了七十年代夏鼎基出任財政司後，才稍作改變。
(十) 七十年代社會服務的擴展
在港府的開支分類中，社會服務包括教育、社會福利、房屋、醫療及勞工，都是關乎民生開支。社會服務開支佔港府總開支的比例，從四十年代後期的16%，上升至七十年代後期的44%，成為港府最大的一項開支。這些社會服務就仿如給予市民大眾的社會工資，改善生活水平。本節詳細討論其中一些社會服務開支。
(十‧一 ) 教育開支
教育是港府最大的一項開支，但在五十年代初並非如此，1950/51 年度教育只佔港府總開支的 8%，到 1962/63 年度郭伯偉時代上升到 13.9%，到 1973/74 年度夏鼎基時代更上升至 20%。由港府辦的官校不多，主要是以私營辦學及由港府資助團體辦學的所謂津貼學校為主。戰後人口急增，教育需求更大，港府遂於六十年代擴大資助團體興辦中小學，到 1971 年更通過提供六年小學免費教育，故七十年代的教育開支急升。大學教育方面，港府於 1912 年始成立香港大學、到戰後的 1963 年始成立香港中文大學，大學以精英教育為主，只及適齡學生的2% –3%，而私立大專院校亦不少，但文憑未能得到港府承認。
教育是消費開支，同時也是社會的人力資源投資，一地經濟的發展，與當地的教育水平有關。港府早在 1848 年已開始資助教育，但規模不大，這與香港的簡單稅制、低稅率政策有關。特別是缺乏累進稅率的情況下，要量入為出、收支平衡，故到五十年代，教育佔總開支不足 10%。六十年代郭伯偉在其第一份預算案(1962/63)中，對於不斷增加的教育津貼感到困擾，等別是不理會家庭的收入水平而提供同樣的教育津貼，是不合理的，更非本港簡單稅制所能承擔的。在提出他最後的一份預算案(1971/72)時，郭伯偉無可奈何的宣佈港府提供六年免費教育的新政策。雖然社會大部份市民贊成這一政策，但郭伯偉認為是不利資源的有效配量的。(注38)繼任的夏鼎基也認同郭伯偉的看法。
郭伯偉與夏鼎基的觀點對香港的教育發展影響甚大，教育開支雖是港府最大的一項開支，但教育並未能配合香港經濟發展的需要。香港經濟在六十年代中起飛，靠的是五十年代從上海來的資金、企業家及大量國內勞工。七十年代的六年免費教育僅能掃除文盲，到八十年代才擴展到九年免費教育。由於港府並無整體經濟發展策略，故各級教育的課程亦無法配合，大學是精英教育，但不重視科研，而香港亦沒有設立專門工程科研學院，致未能成為經濟持續發展的動力。七十年代香港尚能成為亞洲四小龍中製造業生產技術最先進的地方，但很快便給其他三小龍追上，都是因為教育政策未能配合所致。
(十‧二 ) 社會福利開支
港府保守的財政政策限制了香港社會福利的發展，五十年代初，社會福利只佔總開支的 1%，以應急救濟為主。到了六十年代港府逐漸採取較積極的態度，例如社會福利署在其 1963/64 年報就提出〈公共提供的社會服務不是免費的慈善
之舉，而是伴隨公民資格而來的權利〉，但這概念上的突破，因財政問題無法落實。1965 年港府首次發表《香港社會福利工作之目標與政策》白皮書，指出香港缺乏天然資源，財力無法承擔完備的社會福利計劃。白皮書強調家庭的重要性，以家庭去應付社會突變，而港府只在不損害經濟發展的原則下，為最貧困和有需要的人提供基本的福利服務。
這一倒退不單引起社會人士不滿，港府內部也有不同意見，認為可以用社會保險來解決財力不足問題，一個由政府多個部門組成的工作小組，於 1967 年 4月發表報告書，提出〈社會保險〉概念及下列建議：(1) 設立醫療(疾病、傷殘、懷孕分勉)、失業、供款式公積金等保險制度，及成立由公帑支持的公援制度；(2) 研究及訂出香港的最低生活水平、並不時予以檢討；(3) 訂立法定最低工資；(4) 檢討社會服務開支的資源分配；(5) 成立社會保障委員會以推行上述建議，該委員會應由包括民意代表在內的廣泛階層代表組成。(注39)
該報告書的大膽建議，並不是當時保守的工商界所能接受的，特別是因 1965年經濟不景而於 1966/67 年度增加標準稅率至 15%後，工商界憂慮這幾項建議會大大增加營商開支，甚或要再增加標準稅率。港府高層最終改變立場，指許多建議在財政上是不可行的。其後港府於 1973 年及 1979 年分別發表兩份《社會福利白皮書》，亦再沒有提及 1967 年報告書有關社會保險的建議。雖如此，當七十年代經濟持續增長時，港府還是酌量增加社會福利的開支，例如在 1971 年正式實施公共援助計劃 Public Assistance Scheme，但只能為社會上最不能自助者提供安全網，故七十年代社會福利開支雖有大幅度增長，但佔總開支仍只有 4% – 5%。社會福利開支的急速增長，要留待八十及九十年代香港政制民主化伴隨的政黨政治的時代。不過由於六十年代香港未能成立供款式公積金的制度，至令後來人口老化、面臨社會保障不足的窘境。
(十‧三 ) 房屋開支
香港地狹人稠，戰後人口急升，加上國內政權更替，大量難民擁入香港，到1950 年香港人口已達 230 萬人，故房屋嚴重缺乏，非法僭建木屋甚多，火警頻生。1953 年聖誕節九龍石硤尾大火，五萬人無家可歸，港府遂成立〈香港屋宇建設委員會〉，開展大規模興建公屋計劃，為低收入家庭提供廉租屋。七十年代初港督麥里浩(Crawford M. Maclehose)開展十年建屋大計，目標是要在十年間為全港一半市民提供公屋居所。(注40)
龐大的公屋興建是一項沉重的財政承擔，例如 1975 年香港經濟不景，港府就拖慢十年建屋計劃以節省開支，令該計劃難以依期完成，港府雖受批評，仍不改其財政穩定為先的保守政策。總的來說，港府在房屋方面的開支，在社會服務項目中僅次於教育開支，從 1954/55 開始提供公屋房屋佔總開支的 7.4%，增至1962/63 年度的 12.3%，再增至 1979/80 年度的 15.2%。此外，港府亦於 1977 年成立〈居屋基金〉(Home Ownership Fund)，為中產階級提供較市價低廉的居屋，幫助中產階級置業。
(十‧四 ) 醫療開支
醫療一向是一項重要的社會服務，醫療開支在五十年代初佔總開支約 7%，到六十及七十年代增至約 10%。戰後人口劇增，醫院及醫生不足，但私營醫療費用昂貴，根據當時的研究指出一半市民無法支付私營醫生費用，及超過八成市民無力支付住院費用，因此港府有責任去提升醫療開支。(注41)港府亦於六十年代初發表《十年醫療發展計劃》，訂出在 1963 – 72 十年內要達到下列指標：(1)平均每千名市民要有 4.25 張病床，(2)在市區內每十萬名市民要有一標準診所，(3)在新界每五萬名市民要有一間標準的鄉間診所，(4)每五十萬人要有一專科醫院。上述目標中，住院病床的目標早達到了，但政府診所仍是不足。不過港府在 1974年發表的政策白皮書，仍提高上述目標。這些指標雖低於先進工業國，但遠優於許多東南亞及發展中國家。
由於戰後香港人口劇增，房屋不足，住屋環境甚差，故公共衛生環境不佳，導致五十年代肺病肆虐，六十年代由於嚴重水荒，亦令霍亂疫症蔓延，香港曾數次成為疫埠，所以港府於七十年代開展〈清潔香港〉運動，香港公共衛生環境得以改善，港府並加強公共醫療，於是死亡率下降，市民身體健康，增加生產力，有利七十年代香港經濟的持續發展。
本節小結：七十年代是香港社會服務大幅擴展的黃金時代，涉及重大及長遠的財政承擔，有論者認為這是港督麥里浩推行當時英國工黨政府的社會福利主義路線，香港工商界特別憂慮對香港營商環境的不利影響。不過，這都是較短視的觀點，國際社會有不同的看法，例如 1972 年 8 月在荷蘭海牙舉行的第十六屆國際社會工作會議，提交一份有關於香港的報告書，批評〈香港沒有一個長遠的、完整的社會發展計劃；只有為迎合某種特別緊急需要而制定的臨時社會計劃，這種過於謹慎的社會發展策略，最顯著的兩個例子是免費小學教育及公共援助計劃的延遲實施。形成這種情況的一個因素，是香港的自由企業傳統，過分強調經濟發展。〉(注42)，一針見血，道盡殖民地政府忽略長遠規劃的先天缺陷。
(十 一) 結語
香港經濟自六十年代中起飛，七十年代持續增長，成為亞洲四小龍之首，六十及七十年代的兩位財政司郭伯偉及夏鼎基居功至偉，例如改善香港稅制、及發展一套財政預算的管理方法，為日後香港公共理財打下一個結實的基礎。
除了郭伯偉與夏鼎基領導得宜外，私營部門的參與也極其重要。1967年的社會騷動導致港府更開放，在七十年代推出一連串的各種社會服務改革方案，而立法局非官守議員於議會內的敢言，及提出有見地的意見，對各項政策的提出及修訂，起了重大的推動及制衡力量。
參考資料及注釋
(注1) See H. C. Y. Ho, The Fiscal System of Hong Kong, Croom Helm, London, 1979, p. 19。
(注2) 湯開建、蕭國健著《香港 6000 年(遠古 – 1997)》，麒麟書業有限公司，1998年出版，第 81 頁。
(注3) See Alvin Rabushka, Value For Money: The Hong Kong Budgetary Process, Hoover Institution Press, Stanford University, 1976, Chapter 2。
(注4) See G. B. Endacott, Government and People in Hong Kong, Hong Kong University Press, Hong Kong, 1964, pp. 200-201。
(注5) 見《香港 6000 年(遠古 – 1997)》，第 358 頁。
(注6) 見《香港 6000 年(遠古 – 1997)》，第 508 頁。
(注7) See Hong Kong Hansard, 1963, p. 50。
(注8) See Hong Kong Hansard, 1961, p. 58。
(注9) See Hong Kong Hansard, 1964, p. 46。
(注10) See Hong Kong Hansard, 1961, p. 38。
(注11) See Hong Kong Hansard, 1961, p. 57。
(注12) See Hong Kong Hansard, 1963, p. 40。
(注13) See Hong Kong Hansard, 1969, p. 93。
(注14) See Hong Kong Hansard, 1972, p. 427。
(注15) 見 1975/76 財政預算案第 66 段。
(注16) 見 1977/78 財政預算案第 92 段。
(注17) See Hong Kong Hansard, 1948, p. 71。
(注18) See Hong Kong Hansard, 1951, p. 61。
(注19) See Hong Kong Hansard, 1957. p. 31。
(注20) See Hong Kong Hansard, 1966. p. 82, 及鄧樹雄著《後過渡期香港公共財政》，三聯書店(香港)有限公司，1992 年 8 月，第 5 章。
(注21) See Hong Kong Hansard, 1969, p. 206。
(注22) 見 1977/78 財政預算案第 105 至 107 段。
(注23) 七十年代香港大學經濟系何鎮源博士曾對戰後香港公共財政作深入的研究，可參考注釋(1)，但他並無深入討論財政儲備問題。
(注24) See Hong Kong Hansard, 1968. p. 206。
(注25) See H. C. Y. Ho (1979), p. 169。
(注26) 見 1976/77 財政預算案第 210 段。
(注27) 見 1977/78 財政預算案第 97 段。
(注28) 同注釋(27)。
(注29) 參閱鄧樹雄〈香港公營部門相對體積設立上限的爭議〉，載《信報財經月刊》，1987 年 3 月號。
(注30) 參閱夏鼎基〈政府經濟政策的成功〉，載《信報財經月刊》，1982 年 3 月號
第八十二頁至八十五頁。
(注31) See A. Rabushka (1976), p. 13。
(注32) 見《香港 6000 年(遠古 – 1997)》，第 358 頁。
(注33) 見《香港 6000 年(遠古 – 1997)》，第 511 頁。
(注34) See Hong Kong Hansard, 1947, p. 72。
(注35) See Hong Kong Hansard, 1950, p. 51。
(注36) See Hong Kong Hansard, 1951, p.71。
(注37) 參閱鄧樹雄著《後過渡期香港公共財政》，第三章。
(注38) See Hong Kong Hansard, 1971, p. 419。
(注39) See The Report by the Inter-departmental Working Party to Consider Certain Aspects of Social Security, Hong Kong Government, April 1967。
(注40) 麥里浩於 1971 年 11 月 29 日來港出任港督，於 1972 年 10 月 18 日在立法局發表其首份施政報告，宣佈實施〈十年建屋計劃〉，以安置所有木屋居民及改善市區民房及公共房屋的擠迫情況，計劃在十年內為 150 萬居民提供房屋，加上當時已有約 120 萬公屋居民，則十年後全港約有一半市民住在港府興建的房屋。港府並於 1973 年 4 月 1 日設立〈房屋委員會〉，以推行十年建屋計劃。
(注41) See Development of Medical Services in Hong Kong, Government Printer, Hong Kong, 1964, p. 10。
(注42) 見《香港 6000 年(遠古 – 1997)》，第 873 頁。
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