結構性盈餘漸見禍害

結構性盈餘漸見禍害


財政司司長曾俊華不斷強調審慎理財，自他上任後，從2008／09年度起，連續提出五份赤字預算案，前四份卻獲得結算（或修訂）盈餘，累計達1700億元。

猶記得2002年政府內部一份研究報告提出，香港可能會出現「結構性赤字」，那是否有點杞人憂天？當前各界，更為關注特區政府近年如何揮動魔術棒轉虧為盈；有論者更質疑特區政府是否存在「結構性盈餘」？

本文試從收支和經濟各方面探究之。

一、嚴控開支增長
開支多、稅收少則易生赤字，政府控制開支遠較預測稅收來得直接和準確，所以特區政府十分強調控制開支增長——在景氣時開支增長不應超過經濟增長率，在不景氣時更要削減開支以減少財政赤字。回歸前，公營部門（即公共開支佔本地總產值的比例）從未超逾20％，以此作為「小政府」的原則；回歸後，亞洲金融危機導致1998年經濟負增長，1998／99年度的公營部門首次超逾20％，其後數個年度均維持高比例，並於2003／04年度增至22％。

其後，唐英年接任財政司司長，該比例從2004／05年度逐漸減至2007／08的15.6％，主要是由於2004年起經濟復蘇和持續削支所致；唐英年更於2006／07年度首次制訂公營部門不得超逾20％的財政預算準則。而曾俊華在任的五個財政年度，公營部門逐漸回升，到下年度（2012／13）更會升至21.4％。
公營部門超逾20％，看似是公共開支不斷擴大，其實不然，主要是由於亞洲金融危機導致自1998年起香港出現持續數年的負通脹和經濟負增長或低增長，而非公共開支大增。事實上，在不景氣期間，特區政府嚴格控制開支，從1999／00至2007／08年度的公共開支數額，或與1998／99年度數額相若、甚或低於該數額，例如2007／08年度的公共開支數額便低1998／99年度，到了2008／09年度才真正回升；但2009／10年度所謂擴張開支的反循環財政政策，其公共開支竟低於2008／09年度數額，足見特區政府嚴控開支增長。

近年，因人口老化而導致社會福利開支增加，但特區政府在其他政策範疇作出調整，以及放慢公共服務在質方面的改善，以控制公共總開支，維持小政府格局，達致結算盈餘。

二、高估預算開支
許多政府會以低估預算開支，以求立法機構通過預算案，然後才在中期申請追加撥款。但特區政府剛好相反，多是高估預算開支，即結算開支少於預算開支。從回歸後的1997／98年度起，各年度的結算開支均少於預算開支，甚至是經濟負增長或強調採用擴張性反循環財政政策的年度均如是，例如1998年和2009年的經濟均有負增長，但1998／99和2009／10兩個年度的結算公共開支竟少於預算公共開支約100億元，足見特區政府重視財政穩定多於經濟穩定。

三、低估預算收入
如結算財政收入大於預算收入數額，便是低估預算收入。無論港英政府或特區政府均採取這種保守的理財手法，因為預測稅收受經濟環境影響大，不易準確，故多低估以免出現財赤。特區政府最重要的幾項收入為入息和利得稅、印花稅和地價收入，三者均隨經濟景氣周期波動。財政儲備每年的投資利息收入亦極可觀，但自2007／08年度，財政司司長與金管局同意採取新分賬安排，令利息收入的穩定性大增，故本節略而不談。
入息和利得稅約佔總財政收入的四分一，但自2004／05年度開始持續低估，平均低估10％至20％，財政司司長每次以入息和盈利較預期好來解釋。其實，經濟增長率與預測相若，故不應有較大差異，足證低估預算收入。在地價收入方面，波幅更大，估算更難，現在以相等於本地總產值的某一百分比（如1％至3％）來估算，偏向低估，誤差頗大。

與資產交易有關的印花稅收入，情況相同，波幅亦大。由2004／05年度起，各個預算案均能轉虧為盈，或盈餘大增，主要皆因大幅度低估預算收入所致，例如2007／08和2010／11年度，均低估800多億元。

四、與內地加強經濟聯繫
稅收與經濟表現的關係甚大，上節提及特區政府數項財政收入受經濟狀況影響，其波幅甚大，這解釋了九七亞洲金融危機及其後2003年的沙士疫症引發的持續不景氣，導致該期間稅收大幅下滑，連非常審慎保守的預算收入也無法達標。
不過，中央政府於2003年中與香港簽署《內地與香港更緊密經貿關係安排》（CEPA）後，加上落實自由行，以及其後年年擴大CEPA內容，更於2007年把香港納入國家的五年經濟規劃內，令香港經濟相應受惠，抵銷了海外市場的波動。
在內地經濟持續高速增長、內地訪港旅客增加、內地投資於香港資產市場激增下，令自2004／05年度起，特區政府連續出現結算盈餘，包括經濟負增長的2009／10年度。

欠市民一筆賬
上述幾種因素解釋了為何自2004／05年度起，特區政府有持續的結算盈餘，該期間共累積高達3867億元的財政儲備。難怪曾俊華從不懼怕提交赤字預算案，因為他早知會轉虧為盈，他也無意改變這種保守的理財手法；若一切政策不變，則特區政府必會出現「結構性盈餘」。

在行政主導下，各界對特區政府多年來美其名審慎理財，實則是蓄意扭曲預算收支的預測莫奈之何；立法會議員只多關注紓困措施的多寡，而忽略這種過度保守的理財手法的禍害。

特區政府坐擁6621億元財政儲備，但欠下多少公共服務在量和質兩方面的賬？窒礙了多少社會經濟發展的步伐？港人近日深受各種責難和羞辱，多少與此不無關係。《基本法》第107條所強調的審慎理財，不應如此解釋吧！

香港浸會大學經濟系前系主任