一語道破公關秀 委員扶貧建議石破天驚

一語道破公關秀 委員扶貧建議石破天驚   
信報  2013年4月15日

新財政年度（2013／14）預算案了無新意，各界評論也多舊調重彈，倒是地產富豪鄭家純（新世界主席）對預算案的評論既精彩、更富挑戰性。他對3月7日在北京出席兩會期間與傳媒茶敍時，曾談到對新年度預算案的看法，他指市民的生活水平較十年前下降，而財政司司長曾俊華於預算案向關愛基金注資150億元，以每年約10億元的利息收入用作扶貧，只屬杯水車薪，作用不大！

特首梁振英曾盛讚這一撥款能針對性地回應社會當前的需要，想不到讓鄭家純一語道破此乃雷聲大、收效小的公關秀，令官方好不尷尬。

鄭家純是去年重組的扶貧委員會委員，他建議特區政府將現有財政儲備的一半，即約共3670億元用作扶貧；更要特區政府訂下五年扶貧計劃，以照顧有需要人士。 他認為這不會有損特區政府的審慎理財，即使拿出個億元財政儲備扶貧，亦不會影響經常性收支；他認同公共財政要量入為出，但不應無止境地累積財政儲備（刊2013年3月8日《明報》）。

儲備「不多」 不能亂用
其實，鄭家純的批評和建議觸及本港公共財政最關鍵的問題：貧窮問題惡化、扶貧力度不足、無止境累積而未能善用財政儲備。

歷任財政司均擁抱所謂審慎理財理念，卻甚少回應有關善用財政儲備的評論和建議，可說已到充耳不聞的程度了，這次曾俊華也不例外，沒有回應鄭家純。不過，2013／14預算案卻露了點端倪，他在〈迎接未來的挑戰〉一節中，談及特區政府整體財政狀況頗堪玩味。

他說：「財政儲備數字，並未扣除政府已知悉的負債，已承諾的開支和各類型的或有負債，包括三千多億元的基本工程項目，一千億元已提供的保證，以及現值約六千億元的公職人員法定退休金。這些款項雖然不是要在短時間內一次過付清，但當我們考慮特區政府整體的財政狀況時，不能只片面看我們的儲備，而不理會背後的負債和承擔。」（第139段）

曾俊華以特區政府龐大的或有負債及未撥備的承擔，意指可用的財政儲備並非那麼多，當然就不能亂用，所以他絕不認同「以一半儲備扶貧」的建議。所謂「背後的負債和承擔」，並不是新生事物，但曾俊華卻蓄意混淆視聽，原來過去的財政預算案只列出政府為公營機構貸款作擔保的或有負債總額，所謂或有負債，並不一定要支付，只有當某一公營機構無力償還貸款時才由公帑支付，否則就會無負擔。預算案從沒有報道有多少或有負債最終須由公帑支付。不過，曾俊華自2011／12預算案開始，把「或有負債」項目擴大為「或有負債及主要的無撥備負債」，而無撥負債包括法定退休金承擔額現值、尚餘假期及2004年發行的政府債券和票據，其中以法定退休金承擔額現值最重要，佔無撥備負債的95％以上，且金額巨大，於2011／12年度為4696 億元，2012／13年度為5338億元，2013／14更增至6413億元，遠大於每一年度只有約千億元的或有負債。曾俊華並無解釋為何要在預算案列出 無撥備負債數額，以及對財政政策的影響。

法定退休金即公務員長俸，一般市民對長俸承擔的認識不多，但公務員則極其關注，既恐懼特區政府撤銷或修訂港英政府留下的長俸制度，又害怕特區政府沒有足夠的財政資源支付長俸，因此自九十年代起，公務員團體便不斷要求港英政府成立公務員長俸基金，但港英政府不大同意；當時的財政司麥高樂指出，長俸支出屬年度預算案的經常開支，只約佔3％至5％，從無拖欠，公務員根本毋須憂慮。

不過，礙於公務員團體的強烈要求，港英政府最終勉強同意，立法局遂於1995年1月25日通過成立《公務員退休金儲備基金》，目的在提供一筆儲備金，萬一政府未能自一般收入賬目支付公務員退休金時，可用以支付有關款項。財委會亦於1995年5月27日批准撥款70億元予該基金。  由於政府從未欠付長俸，故該基金從未有過任何開支，歷年滾存的投資收益已高達270億元，但相對於當前6413億元的長俸承擔額現值，簡直九牛一毛，而公務員團體從未要求政府加碼注資，可見公務員團體亦深知該基金只屬回歸前穩定軍心的策略。

麥高樂的識見似未能有效幫助特區政府理順其理財思維，曾俊華對特區政府的長俸承擔有不同看法，他於2011／12年度起，便在預算案公布以長俸承擔額現值為 主的「無撥備負債」，曾俊華雖用無撥備負債一詞，以示有別於「或有負債」，但該概念仍有待商榷。長俸屬年度預算的經常開支，而非負債，故毋須撥備支付，當然長俸及綜援均屬必須支付的不可控制的經常開支，但不是負債。

長俸承擔額現值是一個較複雜的概念，是指特區政府根據年齡趨勢推算須支付現在及已退休公務員的長俸承擔總額，並折算為當前須要支付的總數，所以這只是一個精算現值，而非特區政府的負債，《中英聯合聲明》已明確保證公務員長俸制度不變，並通過年度預算開支去體現此承擔。

除非特區政府為撤銷此長俸制度而須買斷所有公務員退休金的承擔總額，否則這只屬一個精算數據，而非無撥備負債。不過，撤銷公務員體制最重要的長俸制度，必會引起社會動亂，這無疑是政治自殺，相信不是中央與港人所樂見，也不應是曾俊華的本意。曾俊華可能只想對不甚了解公共財政的社會各界，誇大長俸承擔額現值在 特區政府整體財政狀況的角色，以嚇退「善用財政儲備」的各種要求，但這一如意算盤難以打響，而「無撥備負債」一詞只會引起更多的爭論。

民間建議 不作回應
七十年代的財政司夏鼎基是香港公共財政的奠基者，他只為「或有負債」撥備，從未提及長俸承擔額現值的問題，可見既毋須為長俸承擔額現值撥備，也不應誇大長俸承擔額對特區政府財政的負擔，曾俊華已再無窖藏財政儲備不用的藉口。但如何善用儲備，曾俊華從未發一詞，各界的建議倒不少，而石破天驚的當屬鄭家純的「一 半儲備扶貧」無疑；鄭家純並非背叛其地產富豪階級，只是一位多關心社會公平、肯仗義執言的商人而已。

他對本港公共財政認識頗深，例如兩年前 他在北京出席兩會期間會見傳媒時，提出加利得稅率以扶貧，以及開徵賣樓稅用作興建居屋公屋；建議極具前瞻性，可惜相關官員無一回應。這次他再次挑戰當前的扶貧及儲備政策，一眾高官又是閉口不談，按既定程序方針辦事，好官我自為之。是官員胸無點墨？抑乏政策研究？何來有效施政？何來開放政府？如何為民生辦實事？不知梁振英對此有何感想？

教人更遺憾的是，政界和學術界未發一詞，對重大政策建議竟不敢討論，為何社會竟變得如此沉默、冷漠和反智？香港曾是「前店後廠」的前店，但不思進取，現則變成「前海後港」的後港，連扶貧和儲備政策也不能理順，遑論其他，是為祭。

香港浸會大學經濟系前系主任  鄧樹雄

預算案加劇巨額盈餘與社會服務不足並存的荒謬

預算案加劇巨額盈餘與社會服務不足並存的荒謬

在通脹肆虐、貧窮人口增加、社會深層次矛盾惡化的環境下，各界均希望《施政報告》和財政預算案有所作為，可惜梁振英首份《施政報告》鮮有新政，而曾俊華則沿用2012／13預算案的相同策略，以多項一次性紓困措施，編制一份連赤字規模也相若的2013／14預算案。

去年曾俊華已廣受批評，今年再用同一板斧，又怎能緩解更嚴峻的深層次矛盾？難怪各界對此一預算案劣評如潮，更質疑曾俊華能否提供足夠的財政支援，以落實梁振英的競選承諾。本文試析當中因由和發展方向。

財政政策有着通過累進稅制及提供各種社會服務作為收入重分配的功能，以此紓緩貧富差距；而重分配的力度視乎貧富差距程度、政府對其重分配功能及管治哲學的取捨而定。特區政府一直強調「大市場、小政府」思維、簡單稅制和低稅率政策，在直接稅稅率從不超越20％的無形上限下，把公共開支不得超逾本地總產值20％ 的政策，列為其中一個重要的財政預算準則，因此香港的貧富懸殊縱然惡化、貧窮人口增加，特區政府亦難以提高累進稅率，以及提供足夠的社會服務紓緩貧富差距。

不過，特區政府堅持審慎理財，寧願出現社會服務不足，也不輕易增加經常性開支，故此常常出現結算盈餘，令財政儲備累積至高達7340億元，相當於36％的本地總產值或二十三個月的政府開支，藏富於官，莫此為甚！巨額財政儲備與社會服務不足並存，極其荒謬，近數年度的預算措施，更加劇此一荒謬現象。

還富於民 缺乏誠意

特區政府未能有效實施重分配的功能，早已廣受批評，各界更不滿特區政府積累財政儲備愈多愈好的政策。面對各界責難，前任行政長官曾蔭權遂於2007／08《施政報告》提出「還富於民」的口號，但僅僅承諾於好景時減差餉，以及減直接稅稅率至15％的水平。

其實，若要還富於民，最直接的方法是從財政儲備中提取款項分發給市民，或是通過減稅增支編制赤字預算案，以財政儲備支付結算赤字。從2008／09到 2012／13五個年度，曾俊華確曾提出四份赤字預算案，但是限制開支增長、低估收入而高估開支，以及不用盡已批准的開支的策略下，竟全部錄得巨額結算盈餘，甚至在2009年經濟出現負增長的情況下仍然如此，這實在難言還富於民。

各界不斷要求曾俊華仿效澳門政府，把部分上年度的巨額盈餘分給市民，但曾俊華並不理會，連建制派議員也看不過眼，遂於曾俊華宣讀2011／12年度預算案後向他施壓；曾俊華最終同意修訂預算措施，向每位市民派發 6000元，算是還富於民。但派錢只此一次，而且純屬政治決定。

曾俊華編制的赤字預算案，其實水分甚多，絕非貨真價實，例如向某一基金（或 成立基金）注資100至200億元，會計上作出撥款，但實際上是以該基金當年賺取的利息，作為某項活動的開支，實際開支的增幅很小。此外，近年還傾向作出多項「一次性開支」，而不增加經常性開支，避免作長期財政承擔。

面對經常性開支不足的批評時，曾俊華常以「應使則使」來回應，但他卻從未界 定何謂「應使」，所以「應使則使」已成為他迴避問題的遁詞。從他不斷強調公共開支不超逾本地總產值20％的財政預算準則看，他的「應使則使」是受此準則約 束的，在當前開支已達上限的情況下，他沒有多少空間增加開支，「應使」變了「不能使」。

批評此一開支增長準則的文章和研究不少，但曾俊華從不正面回應，想不到他竟在2013／14預算案作出解釋，他說：「我們目前的收入，相當於本地生產總值20％左右，難有大的突破，近年我們的公共開支亦處於相若的水平，按量入為出的原則，若政府要將開支限制提升，政府收入亦要相應增加，即是增加稅收或是作出借貸，我覺得兩者都具有相當大的爭議性。……在考慮任何加稅的建議時，我們必須小心衡量利弊。」（見2013／14預算142段）

曾俊華點出問題的關鍵是「稅收不足」，一般市民不易理解。 香港自1947年制訂稅務條例後，從未作過真正的稅制改革，只曾作出個別條文的修訂，或是預算案提出關乎稅收的措施，因此香港稅制相對穩定，難以配合社會和經濟發展，特別是在維護簡單稅制和低稅率的大原則下，不易改革。

公共開支 受制上限

從八十年代起，歷任財政 司多番嘗試引入銷售稅或消費稅，都因其累退性質而不為各界接受，而政府坐擁巨額財政儲備，更令各界抗拒稅制改革，以致號稱財政獨立、不用上繳稅收予中央政府的特區政府，無法汲取足夠稅款以滿足需求不斷增加的社會服務，只能守着公共開支不逾本地總產值20％的上限。

超額財政儲備與稅收不足和公 共服務不夠的矛盾並非無法緩解，端視官方如何修訂理財哲學而已，可是曾俊華過分謹慎，五年來完全迴避相關爭論，連最重要的財政預算準則亦一字不改。不過，今年總算是新一屆政府的第一份預算案，曾俊華也不能不有所表示，除了首次解釋開支上限問題外，還宣布「成立一個由庫務科領導的工作小組，並邀請學者及相關 專家加入，一同研究如何在公共財政上，為人口高齡化及政府其他長遠的財政承擔作出更周全的計劃。小組會於本年底前向我提交報告。」（見2013／14預算 140段）

這一工作小組亦有先例，事緣九七亞洲金融危機導致其後數年香港經濟不景及財赤急升，當時的財政司司長曾蔭權遂於2001／02預 算案成立一個由庫務科領導的工作小組，專責研究特區政府是否存在結構性赤字；小組於2002年2月發表報告，指出有迹象顯示結構性赤字的存在，這導致繼任 財政司司長的梁錦松大力削支和增稅。

不過，2005／06年度轉赤為盈之後，再無人理會該份研究報告了；十年後，特區政府面對嚴峻的公共財政問題。曾俊華亦成立由庫務科領導的工作小組，但不知該小組會否全面檢討理財原則，而非單單着眼於現有資源分配的優先次序呢？

在眾多討論中，梁振英的看法不容忽視。預算案發表後，梁振英隨即發表聲明，以下年度政府開支增長大於本地總產值的增幅為由，對2013／14預算案大加讚 賞，指它「體現特區政府服務市民的承擔，而新年度預算案是一份經過深思熟慮，具前瞻性和有承擔的預算案，以針對性措施回應社會當前的需要，為香港長遠和持續的經濟發展提供穩固的財政基礎」。

財政理念 須予檢視

梁振英的看法與各界迥異，是否公關說詞？他對公共財政 有其看法，他於2011年9月競選行政長官出席由社聯舉辦的論壇時，談到對公共財政的理念。他指政府開支應以「應使則使」為原則，當社會人口老化對社會福利要求增加時，政府若仍堅守開支不超出某個百分點，並非實事求是。可見梁振英的「應使則使」原則，較曾俊華的詮釋更具彈性。

梁振英聲明的最後一段較預算案更為重要。他說：「未來一年，隨着經濟發展委員會、扶貧委員會、人口政策督導委員會及土地開發研究工作的全面展開，政府會檢視香港長遠財政的收支問題和相關的公共財政理念，為解決長期積存的社會問題和打造更有競爭力的經濟作出更大努力。」

梁振英雖無明言會否成立新的委員會檢討公共財政（相信應交由庫務科領導的工作小組進行，以免造成混亂），但已明確指出要檢視公共財政理念，這較曾俊華在預算案對工作小組的指示更為清晰。未知是否反映兩人的分歧！梁振英在第一份《施政報告》採取「停着」策略，無甚新政，寧捱眾罵，等的就是這些檢討、研究和建議；能否見效，端視特區政府的理財哲學和財政基礎是否配合！

政務官出身的曾俊華要在審慎理財與適度有為，以及在政治現實與理性選擇之間作出取捨，端的不易。是體制改革，抑或現狀修補？是維護既得利益、抑爭取社會公義？好戲還在後頭，2014見真章。

香港浸會大學經濟系前系主任

漫天風雨待扶貧

漫天風雨待扶貧

以重視扶貧為競選政綱之一而成功出任行政長官的梁振英，當選後即重設扶貧委員會（簡稱「扶貧會」），並建立長者生活津貼制度，足見其重視扶貧政策。 不過，他周三（16日）推出的首份《施政報告》並無提出扶貧新政策，只責成重設的扶貧會研究設立貧窮線和檢討綜援制度，並於年底提交報告；各界多認為此舉 無法紓緩當前嚴重的貧窮問題。

香港的貧窮問題自九十年代中起日趨嚴重，回歸後更形惡化，是本港眾多深層次矛盾之一，連溫家寶總理也 極為關注，扶貧遂成為特區政府的施政重點。首任行政長官董建華於1999年《施政報告》中首次出招，提出扶貧紓困措施，以緩解亞洲金融危機和香港經濟負增 長對貧窮人士帶來的困難；但那些短期措施只是針對當前危機的治標方法，難以持久扶貧和脫貧。

寄望商界 失望而還
不 過，單以財政開支也難緩解此一深層次矛盾，董建華遂於2002年《施政報告》中提出由政府、商界和非政府組織的第三部門，由三方合作解決本港貧窮問題。董 建華寄望商界肩負更多社會責任，可是香港的財團一向缺乏此種胸襟，社會責任感一向不強，這已常為各界詬病，故董建華最終無功而還，而本港貧窮人口則不斷上 升。此外，由於人口老化，退休保障不足，令貧窮問題日見惡化，董建華不得不於2005年《施政報告》提出成立為期兩年的扶貧會，認真處理貧窮問題。

可 是董建華的遠見並未得到商界認同和政府內部支持，而大專院校的主流經濟學界更認為這會擴大政府開支，不利審慎理財，有違市場主導和小政府的管治思維，所以 扶貧會只能在不改變現行體制和經濟政策的前提下「扶貧」——既不討論產業結構，也不討論最低工資、集體談判權、最高工時和貧窮線，當然難以制訂有效措施。

特別是由時任財政司司長唐英年出任扶貧會主席，委員則以商界和芝加哥學派的經濟學者為主，故扶貧難有新意。花了兩年時間，貧窮問題更見嚴重，扶貧會2007年提交報告後便告解散，繼任行政長官的曾蔭權也無意重設扶貧會。

產業發展 制訂規劃
唐 英年扶貧不力，廣受批評。梁振英出任行政長官後，立即重設扶貧會，以較開放的態度紓緩貧窮問題。這次梁振英責成扶貧會制訂貧窮線，就是特區政府管治思維的 一大改革，因為貧窮線不單是一個關乎社會發展的數據，便利政府施政，社會各界更會據此要求政府制訂改善民生的指標，如貧窮線的調整、減低窮人比例等。

過去，港英政府和特區政府堅拒制訂貧窮線，就是不願作出財政承擔。梁振英這次突破，雖云是順應不斷升級的社會壓力，卻也反映他對審慎理財的新看法。重設的扶貧會改由政務司司長任主席，而不像從前由財政司司長擔任，這一微妙轉變意義重大。

今 次扶貧效果如何，最終會記在梁振英的賬上，但單以政府的財政開支扶貧，效果始終有限，特別是處理在職貧窮問題，它涉及多項經濟政策，絕非扶貧會能單獨處 理，所以梁振英在《施政報告》責成經濟發展委員會（簡稱「經發會」）制訂各種產業發展政策，並於年底提交報告。這是有史以來《施政報告》首次明確指出要研 究和制訂產業發展政策和宏觀經濟規劃，產業發展與就業和在職貧窮關係密切，更是解決貧窮問題的關鍵所在。

港英時代和特區政府也曾設立類似的 經發會，但在積極不干預主義、大市場小政府的管治思維下，根本就是一場公關騷，只為回應各界批評，架構方面雖人有我有，但不要有所作為，故該委員會從不公 開議論經濟政策及評論宏觀經濟環境，也從未出版報告或建議書，這解釋了為何港英政府和早期特區政府從未發表中期或長期經濟發展規劃白皮書。

研究架構 一直欠缺
2009 年由曾蔭權任主任的經濟機遇委員會發表的「發展六大具優勢產業建議」，也沒有對該六大行業作過深入的政策研究，有些行業連統計資料都沒有。過了三年，這六 大具優勢行業究有何新發展，似乎未有官方深入分析，這又是一場公關騷，害得香港平白損失數年寶貴時間。梁振英這次不跟隨一貫的公關騷傳統，要做實事，責成 扶貧會和經發會於年底提交研究報告和政策建議，不啻是管治思維的突破。

梁振英的「適度有為」會否如董建華的「大有為」均得不到政府內部的支持而一事無成，這實在教人憂慮。除了政治因素外，政府內部也可能未必適應此新思維，因為政府部門缺乏研究力量。

港英政府和特區政府一向不重視體制內研究，各政策局竟沒有常設的部門研究架構；梁振英早前提出的五司十四局部門架構改組建議，亦沒有提出在各政策局設立常設研究單位的建議，令人更遺憾的是，連中央政策組也變為政治酬庸的棋子，進一步削弱特區政府的研究力量。

在這種情況下要扶貧會和經發會在年底提交一份有見地的研究報告和政策建議，恐怕有點不切實際，遑論因政治因素而委任的兩會委員的人選是否有識之士和認同新思維！

各界習慣了特區政府的危機管理，所以多認為梁振英的《施政報告》以「拖」為主，以委員會治港。但是扶貧和經濟發展是持續及長期的追求，豈能一蹴而就！可惜梁振英對此着墨不多，難怪各界不滿。梁班子能否在年底提出扶貧和經濟發展的新思維，還須拭目以待。

香港浸會大學經濟系前系主任