香港要有提升財政預算案水平的財政研究所

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我們是一群關心財政預算案的年輕人，希望藉本系列訪問一眾本地學者，評論今次財政預算案，帶出歷史脈絡和未來展望。我們已在上周刊出〈蘇偉文：我們有沒有財政預算案？〉，並在上週六舉行「誰偷走了我城的公共財？」研討會，有關錄影將上載及發佈。

我們感謝多年來關心香港公共財政政策的香港浸會大學經濟系前主任鄧樹雄教授。鄧教授特意為本系列惠賜文章，從特區政府自設的政策目標，及公共財政的設定原則評論特區預算案設計的各個問題；他又建議特區政府要設立財政研究所，仔細研究我城獨特的需要，以提升預算案水平。

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簡評2010/11年度財政預算案

鄧樹雄 香港浸會大學經濟系前系主任

本短文從下列三個方向評介2010/11年度財政預算案：

（一）預算案措施不易達成所揭櫫的目標

2010/11預算案的三個目標是扶貧紓困、平抑樓價及經濟發展。

在扶貧紓困方面：除了繼續派糖200億元外，並未真正處理扶貧及貧富懸殊問題，在預算案結語一節中談及貧窮問題，也只是重申經濟發展後全民得益的「滴漏效應」的官方立場，不單全無新意，也未討論為何〈扶貧委員會〉於2007年中發表報告後，兩年來的貧困戶及人士反而增加，連行政長官曾蔭權也承認這是深層次矛盾，可是預算案並未提出任何扶貧新措施。

在平抑樓價方面：雖提出四新招，但樓宇交易印花稅率只從3.75%調升至4.25%，升幅太小，效用成疑，為何不大幅調升？而土地供應方面未有實質改善，又不同意重建居屋，更未考慮開徵豪宅稅，反映特區政府不願過分影響地產財團利益，難怪各界不斷抨擊特區政府延續及強化高地價政策。四新招的效用不佳，樓價持續上升，未知財政司司長曾俊華會否有後著。

在經濟發展方面：只強調加緊基建，除了強調更緊密加強內地與港的經濟關係，及重覆《施政報告》有關六優產業的發展外，並無提出任何新產業政策。坊間近日盛傳廣東與香港快將簽署《粵港合作框架協議》，究竟重點為何，有何爭論與妥協，預算案隻字不提，市民蒙在鼓裏。

曾俊華在諮詢地區人士有關預算案意見時，清楚表示預算案主要為落實《施政報告》各項政策提供資源，他並不會提出新政策，可惜他並無詳細解釋為何作為統籌特區政府一切財經金融工貿科研等政策的司級官員，竟然不會提出新政策，曾俊華的表白與坦白讓人不禁懷疑司級官員的素質與抱負，真不知他為何要這樣矮化財政司司長的權責？難道財政司司長就只是負責分配財政資源的高級會計師嗎？

（二） 公共財政

（二a）2009/10修訂預算：

曾俊華在2009/10年度提出了「反經濟周期開支政策」的399億元赤字預算案，赤字佔當時預測的本地總產值的2.4%，各界多認為赤字過小，不足以應付世界金融海嘯引發的不景氣，其後曾俊華於五月底再提出168億元赤字的追加撥款，故經修改的原來預算赤字為567億元。通常預算案會對上年度修訂預算作詳細支持，但2010/11預算案不單在附錄表列未有顯示2009/10原來預算及經修改的原來預算數據，更不解釋為何在擴張性的「反經濟周期開支政策」下，其修訂預算開支竟低於原預算開支，不知追加撥款有何作用？2010/11預算案稍為談及為何修訂預算稅收大於原預算稅收，卻沒有詳細評估2009/10預算收支對2009年香港經濟的影響，特別是2009年錄得2.7%的負增長。曾俊華錯失了一個好機會，為審慎理財下反經濟周期赤字預算作出深入評估，為日後預算管理提供參考。

（二b）2010/11預算案：

這仍是一份赤字預算案，252億元的赤字相等於本地總產值的1.5%，公共開支相等於本地總產值的19.8%，預測2010年本地總產值實質增長4%－5%。預算開支為3172億元，有8.9%的實質增長，而預算稅收為2920億元，低於2009/10修訂預算稅收的3085億元，以特區政府一貫的高估開支和低估收入的預算管理，相信最終會變成修訂盈餘或赤字大減，特別是2010年經濟會有不俗的增長。整體預算規劃是可以擴大的，下面兩個相關問題需要釐清：

其一是公營部門上限無開支優先次序，2010/11預算案的公營部門（即公共開支佔本地總產值的比例）為19.8%，稍低於20%的官訂財政紀律，其實這20%上限既非《基本法》有關的預算條文（即第107條）所規定，也無世界通例，理論基礎薄弱，只不過是所謂審慎理財小政府的指標而已，而非視社會及經濟發展需要而調整，2009/10修訂預算開支不增反減，就是受到這種規範的影響，難怪曾俊華不敢在2010/11預算案再提及「反經濟周期開支政策」了。另一方面，20%上限並無討論開支優先次序，2010/11預算案公共開支最大一項是佔18.9%比重的教育，低於多年來的20%以上，原來這是為了大搞基建而讓出資源，基建是繼教育後的第二項大開支，佔總開支的14.8%。換言之，開支優先次序轉移至基建上，顯示特區政府以基建帶動經濟增長，但這種增長策略是否合理，似未經深入分析與討論，此外，曾俊華花多少錢去推動六優產業呢？預算案也沒有說清楚。

其二是確保充足財政儲備的爭論，財政儲備乃政府歷年結算盈餘累積而成，是審慎理財的一個重要指標，無人質疑財政儲備的重要性，但何謂「充足的」財政儲備則極具爭議，可惜《基本法》第107條討論預算管理只強調是量入為出，審慎理財，而沒有提及財政儲備，港英政府時代曾制訂及不斷修訂有關充足的財政儲備準則，七十年代的財政司夏鼎基為此做了大量工作，制訂準則，回歸後梁錦松於2002/03預算案修訂為：「財政儲備應相等於至少一年的政府開支」，可是其後唐英年於2007/08預算案將之改為：「長遠而言，政府的目標是維持充足的儲備。」但卻沒有界定何謂「充足的」，所以逐漸變成了愈多愈好，並常以國際貨幣基金會建議儲備應不少於50%的本地總產值的標準，來支持增加財政儲備的需要。立法會各政黨曾多次辯論此事，但無法改變官方立場，結果是財政儲備不斷增加，但許多社會服務的素質及數量均不夠的荒謬現象，例如連消防員的裝備也因為撥款不足而未能提升。各界都不斷提出善用財政儲備的要求，可是曾俊華只重申要確保充足的財政儲備，好像對各種批評及建議充耳不聞。

（三）香港理應有高水平的預算案

上兩節提及的問題其實每年度預算案都存在，但多年未受重視。曾俊華實毋須像《施政報告》一樣，在預算案演繹詳細的談及每種社會服務或行業的財政撥款，花了一半以上的時間去宣讀一些與宏觀財經環境無關的細節，容易失卻年度預算案的重心，難以集中討論原則性及政策性問題，對香港整體未必是好事。老實說，派糖預算已成常態，各界目光集中於派多少糖及派甚麼糖，特區政府就可迴避稅制改革及經濟發展與分配的平衡問題。七十年代的財政司夏鼎基主管港府財經政策，既發展出舉世聞名的「積極不干預主義」，也制訂了一系列財政預算準則，落實審慎理財。回歸後十多年，經濟周期短，波幅大，還出現了兩次負增長，各年度預算案的變化也很大，特區政府理應整理分析，以發展一套配合香港社會及經濟發展的公共財政理念，若仍沿襲夏鼎基的預算管理模式，不思進取，就難以應付新的挑戰。特區政府應儘快成立香港財政研究所（按：金管局設有香港金融研究所），加強財政政策與預算管理的研究，以提升預算案的水平。

維持聯滙穩定 毋須龐大財儲 二之二

上文提及歷任財政司／財政司司長為財政儲備訂立不同的「準則」；唐英年沿用了，「梁錦松準則」，並一直未有實質回應還富於民的要求。

在各政黨不斷施壓下，唐英年終於在2007／08預算案作出回應，詳談他對財政儲備的看法，指出財政儲備除應付突發事件而帶來的財政壓力外，更要協助外滙基 金維持香港貨幣及金融體系的穩定。換言之，他引用了曾蔭權在2007／08預算案提出財政儲備的三個功能，可見唐英年並不認同梁錦松對曾蔭權準則的批評， 但唐英年並沒有立即復用曾蔭權對財政儲備適當水平上下限要求的準則，他反而借重國際貨幣基金會（國基會，IMF）對這問題的意見。

IMF關 注到香港特區政府稅基狹窄，政府收入不穩定及人口老化對中期的政府開支帶來壓力，因此國基會認為假如沒有任何政策轉變或改革，則特區政府理想的儲備水平應 維持在相等於本地總產值30％至50％，以應付收入的波動；而在2030年則額外需要相等於本地總產值30％的儲備，以應付人口老化所帶來的財政壓力（見 2007／08預算案七十六至七十八段）。

IMF建議乏理據支持
上述建議稱之為「國基會建議」。若香港公營部 門佔比重20％，即政府總開支為本地總產值的20％，則30％至50％本地總產值相等於18個月至30個月的政府總開支，可見「國基會建議」的上限稍高於 「曾蔭權準則」，若因人口老化因素把上限推高30％，則相等於48個月的政府總開支！

唐英年認為，IMF的建議極具參考價值，可見唐英年採取與曾蔭權1998／99預算案相同的策略；不順應各界善用財政儲備還富於民的要求，反而提出更高的標準，為繼續積累更多的財政儲備造勢。

不過，唐英年深知當年各界已認為「曾蔭權準則」極不合理，他是難以說服各界接受IMF更不合情理的準則，所以他要多聽各界意見始決定如何落實IMF建議，在 未作廣泛諮詢之前，唐英年立即在2007／08預算案附錄甲「中期預測」有關財政儲備準則一項內，把原先的「梁錦松準則」修訂為「長遠而言，政府的目標是 維持充足的儲備」，唐英年雖無清楚界定何謂「充足」，但應與「國基會建議」相去不遠。

其實，所謂多聽意見只是遁詞，因為唐英年已急不及待在 2007／08預算案刪除了「梁錦松準則」，代之以模稜兩可的「唐英年準則」，其後唐英年轉任政務司司長，繼任財政司司長的是資深政務官曾俊華，他只是在 籌備2008／09預算案作公眾諮詢時，在發給各界有關公共財政的背景資料中提出有關財政儲備適當水平的問題，但在2008／09及其後的預算案內並沒有 跟進或討論，曾俊華仍沿用2007／08預算案的「唐英年準則」，更多次強調在適當時要充實儲備以應付各種挑戰（見2010／11預算案四十二段）。

「唐英年準則」的文句與1987／88至1997／98年度對財政儲備的要求完全相同，但目的各異，回歸前的修訂是要以財政儲備來融資新機場基建開支，唐英年 的修訂卻為了增加財政儲備的積累，兩者截然不同，難怪社會各界議論紛紛，財政司司長心知肚明，盡量迴避討論核心問題。

黎定得真知灼見斥謬誤
觀乎曾蔭權、梁錦松及唐英年的立論，可見財政儲備的適當水平端視其需否具穩定港元聯滙制度的功能，曾蔭權與唐英年提出或支持此一功能，但並沒有提供任何評 析，梁錦松反對此一功能，所持理由也較簡單，能為這一爭議提供專家意見的是黎定得（Tony Latter）的研究報告。

黎定得於2007 年2月在金管局金融研究所發表文章，評論從1983至2006年聯滙制度的運作時指出，在1983年採用港元聯滙制度時，許多架構及安排均未設立或未達要 求，因此，金管局要通過干預外滙市場，而非根據純粹的貨幣局制度理論、即通過利率調節來應對資本流動，以維持港元兌美元7.80滙率的穩定是可以接受的。

不過，自1998年9月金管局實施七項措施，給予銀行以港元聯滙的弱方兌換保證，以及自2005年7月金管局實施三項措施，給予銀行以港元聯滙的強方兌換保證後，聯滙制度已臻完善，金管局根本毋須干預外滙市場，那麼，亦毋須累積巨額儲備了。

金管局保留干預外滙市場的手段是可以理解的，本身亦有足夠的儲備，根本毋須使用存放於外滙基金的財政儲備。黎定得的文章解決了一個爭論多年的問題，可是，金管局沒有評論，曾蔭權與唐英年也不理會，堅持財政儲備支援穩定港元聯滙的功能，可見官方立場缺乏理論支持。

「稅基窄」說法不成立
IMF 的批評與建議甚有商榷餘地。首先，IMF指香港稅基狹窄，並沒有考慮香港的特殊地位。香港為中國一個特區，稅收毋須上繳中央（即市民毋須交稅給中央政 府），香港亦沒有下級政府的財政分配負擔，故雖然稅制簡單、稅率低，仍徵得巨額稅收。在不景氣期間出現的經常賬赤字是由於稅收隨經濟放緩而減少，以及反循 環財政政策有關，而非結構性赤字。若IMF認為香港稅基狹窄，應建議特區政府進行兼顧公平與效率的稅制改革，而非增加財政儲備。

其二，所謂 特區政府收入不穩定，不應以不景氣的年度看，而應以「中期預測」的五年期評估，而且IMF也應了解特區政府收入結構中賣地及資產（大部分為財政儲備）投資 收入的比重較高及具波動性，但自2007／08年度財政司司長與金管局達成有關財政儲備投資回報的新安排，已大大減低其波動性，故不應成為增加財政儲備的 藉口。

其三，關於人口老化增加財政壓力問題，理論上應如此，但實際卻不是，因為特區政府嚴格控制開支增長，更訂出公營部門不超過本地總產值 20％的準則。人口老化雖會令開支增加，但特區政府只會調整各政策項目開支的比例，而不會大幅增加開支，以維持不逾20％公營部門的準則，特區政府會容忍 公共服務質素下降及輪候時間增加，更會取消一些公共服務，或交由私營機構以市場方式經營，或打算推行全民醫療保險等。IMF並未考慮這些因素，故其建議缺 乏理據支持。

維護港元聯滙穩定根本毋須借助財政儲備，而IMF的相關建議極不合理，財政司司長應修訂當前財政儲備準則，重新採用「梁錦松準則」及討論如何善用財政儲備，但這一修訂肯定引來曾蔭權與唐英年的不快，曾俊華有此識見與勇氣嗎？

當前財政儲備準則的謬誤 二之一

當前財政儲備準則的謬誤 二之一

特區政府坐擁5000億元財政儲備猶感不足，面對當前貧富懸殊惡化，各界普遍認為應減少累積財政儲備及增撥扶貧開支，特區政府對此並不認同；商界一 向支持政府立場，不過，最近自由黨前主席田北俊在報上以〈2.2萬億儲備再多無用、解決深層次矛盾更重要〉撰文，狠批這種嚴格控制開支而又不斷累積財政儲 備的所謂審慎理財政策，導致香港貧富懸殊惡化；田北俊用詞辛辣，對政府的批評不留餘地。

面對如斯猛烈抨擊，行政長官曾蔭權仍以「為捍衞聯繫 滙率，不能亂動儲備」作回應，了無新意，亦不反擊田北俊的論點。財政司司長及中央政策首席顧問更不發一言，足見官方欲重施故技，迴避討論，淡化批評。有關 財政儲備的爭論自上世紀八十年代中起延續至今，官方既不欲討論更不願修訂其保守政策，各政黨取態各異，多未能縱觀全局及正確了解財政政策的演變，也難向政 府施壓。

筆者曾深入研究財政儲備問題，認為爭論的關鍵在於財政儲備準則是否合理，故特撰文剖析其演變發展，並指出當前官方論點的謬誤，望能為由田北俊鴻文引發新一輪的辯論提供參考。

港英時代準則︰從明確到模糊
港英政府遵照英國要求其殖民地政府審慎理財的指示，財政預算務求收支平衡，避免發行公債，雖不抗拒赤字預算，但強調需要累積財政儲備以解決赤字，因此，財政儲備的多寡成為審慎理財的指標。

港 英政府很早便根據當時的社會經濟發展和公共財政狀況而訂下適當水平的財政儲備準則。該準則在二戰後，特別在八十年代後的變化，對當前討論甚具參考價值，值 得探討。例如五十年代的準則是財政儲備應不少於年度預算稅收，若為平衡預算，亦即是財政儲備應不少於一年的政府總開支；到了六十年代因開支大增，經修訂後 該準則只要求財政儲備應不少於年度預算經常開支的一半，亦即相等於四個月的政府總開支。

七十年代財政司夏鼎基引入或有負債的概念，該準則再經修訂，只要求財政儲備約不少於六個月的半年預算政府總開支，並稱之為「夏鼎基準則」。由此可見，所謂適當的財政儲備水平並非一成不變的。

到了八十年代中期，當時由商界轉入政府出任財政司的彭勵治，制訂「中期預測」的預算規劃模式，就不再提及財政儲備準則了，一個重要的財政預算準則這樣「神 秘」地刪掉，竟沒有一位立法局議員在預算案辯論時提出質詢！彭勵治不發一言，想必與港府欲在九十年代以財政儲備融資新機場基建工程有關，所以預先除去準則 對財政儲備的約束。

繼任彭勵治的財政司翟克誠，在1987／88預算案時指出，理想的財政儲備水平並沒有金科玉律，故不會再訂下準則，但強調財政預算的目標是「要維持充足的財政儲備」，這是首次把明確的準則變得極富彈性、說不準的準則，因為港府從未界定何謂「充足」的財政儲備水平。

1997年回歸前最後兩位財政司麥高樂及曾蔭權都堅拒重訂財政儲備新準則。此外，九十年代初公布的《基本法》也沒有在相關的財政稅收條文內提及財政儲備，難道內地與香港的《基本法》起草委員會均為彭勵治與翟克誠所誤導，抑或他們並不重視財政儲備的功能呢？

另一個有趣的觀察，是1983年10月中實施港元聯繫滙率後至1997年回歸前的歷任財政司：彭勵治、翟克誠、麥高樂及曾蔭權，沒有一位強調要積累巨額財政儲備，以在外滙市場維持聯滙的穩定。

回歸後曾蔭權重訂標準
1997 年回歸後，香港即遇上亞洲金融危機，港元在同年10月受衝擊，金融管理局以提高銀行同業拆息，以及在外滙市場干預來穩定港元，但高息下香港經濟出現不景， 各政黨遂要求當時的財政司司長曾蔭權提出赤字預算以刺激經濟，當時雖已累積了巨額財政儲備，但建議為曾蔭權所拒，他更在1998／99預算案中提出107 億元的盈餘預算案，並重訂財政儲備準則，提出財政儲備的三個功能：除了應付日常營運及應急之需外，更須具穩定港元聯滙的功能。

這一新功能大大提高對財政儲備適當水平的要求，曾蔭權遂提出「財政儲備應相等於約十八個月（下限）至二十八個月（上限）的政府總開支」（詳細計算請參閱1998／99 預算案五十七至六十二段）的準則，「曾蔭權準則」竟高達夏鼎基準則的三至六倍，可見曾蔭權重視聯滙穩定，多於香港經濟的穩定和發展。

不過，曾蔭權並非貨幣金融專家，新準則雖可加強港元聯繫滙率的實力，但卻要不斷累積財政儲備，更限制了使用財政儲備融資赤字預算的力度。曾蔭權對此新準則引以為傲，歡迎各界提出更好的建議，金管局前總裁任志剛亦撰文提及財政儲備愈多愈好，間接支持「曾蔭權準則」。

極其保守而未經諮詢討論的「曾蔭權準則」爭議性甚大，1998年經濟不斷下滑，前行政長官董建華在當年6月22日宣布241億元赤字的中期預算案以刺激經 濟，根本不理會「曾蔭權準則」的規範。香港經濟更自1998年10月開始持續出現「通縮」，大大影響經濟復蘇及財政盈餘。

梁錦松修訂曾蔭權準則
2001年年中曾蔭權轉任政務司司長，董建華委任資深銀行家梁錦松出任財政司司長，梁錦松是迄今對貨幣金融認識至深、水平最高的財政司／財政司司長，他在其第一份 （即2002／03年度）預算案即修訂了「曾蔭權準則」，取消了須具維護港元聯滙的功能，他認為，金管局已在1998年9月提出了多項措施改善聯滙制度， 毋須再以財政儲備以支持。

梁錦松把財政儲備的適當水平減至「應相等於十二個月的政府總開支」，這稱之為「梁錦松準則」，大約回復到五十年代 的標準，梁錦松也因此可以連續兩個年度提出共達千多億元的赤字預算案。任志剛對「梁錦松準則」也無異議，曾蔭權亦以不在其位，並無評論。可惜，梁錦松於 2003年夏因事辭職，未能更深入改革財政預算管理。

唐英年修訂梁錦松準則
繼任財政司司長的唐英年也沿用「梁錦松準則」。香港經濟受惠於2003年中簽署的《內地與香港更緊密經貿關係安排》（CEPA），在2004年年中走出通縮，並持續增長，政府的財政盈餘及 財政儲備不斷增加，超過「梁錦松準則」的要求，各界遂要求唐英年善用財政儲備還富於民。

唐英年曾任香港工業總會主席，是一位成功的工業家，為董建華招攬為工商及科技局局長，後轉任財政司司長，唐英年並沒有梁錦松的識見創見，也未實質回應善用財政儲備還富於民的要求。

香港浸會大學經濟系前系主任