「積極不干預」還可行嗎？

「積極不干預」還可行嗎？


港澳辦主任王光亞最近對公務員長於執行、拙於制訂政策和長遠規劃、回歸後未能真正當家作主的評論在港引起極大迴響；王光亞雖諉諸英人治港的「成也英國、敗也英國」，但也難掩其對公務員表現的失望。

其實，本地學者和專欄評論亦經常提及相若觀點，惟一般多視為書生之見，未受重視。現由王光亞提出，劍指特區政府公務員領導班子，特區政府才驚覺不妙，也引起 公務員隊伍的不安和不滿。行政長官曾蔭權其後發言公開讚揚公務員的質素、紀律和效率，以穩定公務員情緒；而政黨回應和媒體評論則多從政制和政治角度着眼， 未能針對王光亞評論的重點。本文試從特區政府的管治思維，探討王光亞評論的啟示。
 
英式管治 特區承襲
香港回歸，平穩過渡，特區政府承襲港英政府的管治哲學。英國深知無法長期佔據香港，只視香港為借來的時間和借來的地點而已，因此港英政府難以、也不會作長遠規 劃，政府施政以解決短期問題為主。英國人高明之處，就是提出各種原則和理論美化這種短期主義的施政方針，以減低社會各界的不滿和批評，由前財政司夏鼎基於 七十年代倡導的「積極不干預主義」就是這種思潮下的產物。

這一主義強調政府會提供與民生福利有關的公共財如教育、房屋、醫療、社會福利、社會保障等，其他則讓市場主導，政府不作干預，因為干預縱或得到短期效果，但長期而言的惡果更嚴重，故權衡利害後，政府應讓市場解決問題，無論短期的影響是如何令人難以接受。

積極不干預主義經芝加哥學派的經濟學大師佛利民的吹噓而聞名於世，香港經濟自六十年代中起飛和七十年代起的持續增長，讓積極不干預主義得到公私營的支持和信服，港英政府以此自豪，更視此為香港經濟賴以成功的因素，不應輕易修改。

政務官非常服膺積極不干預主義和小政府，一切由市場主導，毋須為經濟增長和其他經濟表現制訂政策和設定目標，大大減輕政務官的工作壓力和表現評核。港英政府 最關注維持社會穩定和審慎理財，許多政策是因應某些社會或經濟危機而作出的，而這些因應政策大部分由英國的專家幫助，或是由顧問公司建議而制訂的。

此外，積極不干預主義並無提及政府須負長遠發展規劃之責，所以港英政府從未發表五年期或十年期的《經濟發展白皮書》，而政務官亦難有制訂政策和發展規劃的訓練，足見王光亞的評論言之有物。

提議新政 卻遭抨擊
一國兩制、高度自治的特區政府，施政方針和價值觀應異於殖民地政府，故適合港英政府的社會和經濟政策不一定適合特區政府，可是公務員精英的政務官卻以維護港英時代政策不變為己任，認為這是鞏固香港長期繁榮穩定的基石，而不理會是否適合港人治港的需要。

回歸後，出任特區政府首任行政長官的商人董建華並無個人班底，提出的房屋和創新科技新政策遭到政務官或明或暗的抗拒，他們認為這有損積極不干預主義，害得董 建華新政無功而還。是以，董建華連任後推出「高官問責制」，延攬社會精英出任政策局的司局長，當時新任財政司司長的梁錦松為資深銀行家，他於首份預算案 （2002／03年度）提出政府要指出經濟發展的路向，以及提供必需的支援。

不過，這一新政策卻遭到《亞洲華爾街日報》猛烈抨擊，認為梁錦 松放棄了積極不干預主義，以及引進社會主義式的工業政策；可惜梁錦松未能提出更深入的理據支持，這一對香港極其重要的政策爭論並無擦出火花，政務官則冷眼 旁觀，梁錦松以棄陣告終，特區政府繼續高舉積極不干預主義大旗。繼任行政長官的曾蔭權曾於2007年一次講話中，暗示積極不干預主義要與時並進，但最後亦 不了了之。

換言之，特區政府承襲港英政府只重短期的管治思維，政務官並不視缺乏發展規劃思維和訓練為缺陷，更無意修訂積極不干預主義，難怪與中央商討「十二五」規劃的香港角色時格格不入，王光亞批評公務員未能真正當家作主，並非無的放矢。

政策研究 備受輕視
特區政府不單承襲港英政府積極不干預的管治思維，也沿用其政府部門架構——港英政府不重視體制內政策研究，所以各政策局和政府部門均沒有常設的研究單位；至 於中央政策組只為行政長官和三位司長提供政策諮詢，而非整個政府的政策研究單位，特區政府也沒有撥款成立如香港社會科學院之類的智庫，也不重視來自學術界 或民間的政策評論和建議，這種取態連第三世界也不如，匪夷所思。

回歸多年來，特區政府施政不彰的原因甚多，不重視政策研究和長遠規劃的治港 思維乃其中一個主因，以致造成不斷惡化的深層次矛盾，難以紓緩。港英時代還有英倫專家出謀獻策，做好危機管理；回歸後港人治港，高度自治，卻未能制訂合宜 政策、不作長遠規劃，以致深層次矛盾遠較港英時代為烈。

現在特區政府單打獨鬥，既無英倫專家出手相助，又恐中央政府的指點有損高度自治，苦無出路，卻又不深刻反省，仍堅持積極不干預的治港理念，聽不進溫家寶總理和王光亞主任有關做好「制訂政策和長遠規劃」的善意提點。

歸根究底，這是領導班子的治港理念問題，更是下任行政長官最大的挑戰。

香港浸會大學經濟系前系主任

《政府架構重組建議書》方向正確

《政府架構重組建議書》方向正確


當前特區政府施政頻頻失誤，原因甚多，除了政制發展和政黨政治外，也與政府架構和管治思維有關。其一是政務司司長和財政司司長轄下監督的政策局太 多，有力不從心之感；其二是特區政府不重視政策研究，各政策局竟無專責政策研究的人員和單位；其三是沒有設立專責社會和經濟長遠規劃的政策局，以致特區政 府只着眼於眼前事宜，拙於長遠發展策略，更常推出未經深思的政策，弄巧反拙，惹來市民怨憤；政務司司長唐英年也曾承認常常思慮不周。

長遠規劃 必須加強
針對此一缺陷，新民黨於6月底曾發表《政府架構重組建議書》，建議由政務司司長和財政司司長監督的政策局分別減至六個和三個，並成立直接向行政長官負責的經 濟發展局和人力發展局；前者轄下有商務及經濟局和創新及科技局，後者轄下則有教育局和勞工福利及退休保障局，藉以加強政策研究和長遠規劃，以改善施政效率 和加強各部門的協調。

新民黨的建議重視經濟和人力發展，以改善當前體制的弱點。現在的商務及經濟發展局轄下有工商及旅遊科、通訊及科技科和政府資訊科技總監辦公室，並監督十個政府部門；雖云商務及經濟發展局，卻不涉及宏觀經濟政策研究，亦不作長遠經濟規劃，所以稱之為工商及資訊局更為合適。

現在的財經事務及庫務局主要負責公共財政，以及就證券、銀行和貨幣制度、保險、公積金和退休計劃事務、公司註冊、無力償還和會計事務制定政策和立法，以確保金融市場和金融服務業有效和有秩序地運作，並受到審慎而適當的監管等，但仍不涉及宏觀經濟和經濟規劃。

上述兩個政策局均隸屬財政司司長，而財政司司長辦公室轄下的經濟分析及方便營商處只負責分析經濟現狀，而非制訂宏觀經濟政策和長遠規劃。

可見香港這一成熟的經濟體系，特區政府竟無一個政策局負責長遠經濟發展規劃，故無論港英政府或特區政府，均從未制訂經濟發展白皮書。難怪與中央商討如何積極 參與「十二五」規劃，以及與珠三角領導商議加強粵港經濟融合事宜時，竟無財政司司長參與，而要由政務司司長和政制及內地事務局局長出席。

在沒有詳細經濟定位和發展規劃的情況下，特區政府與內地的經濟交流難有突破，各界對此均感不滿，除港商不斷抱怨外（前香港總商會總裁翁以登對特區政府推動CEPA不力的抨擊最具代表性），溫家寶總理、社科院和中通社均對特區政府的經濟決策和政策也曾作出嚴厲批評。

友好智庫 不善利用
歸根究底，這是特區政府過分服膺市場主導、不作長遠經濟發展和規劃的思維作祟，以致龐大政府架構中，獨缺負責宏觀經濟政策和規劃的政策局和官員；回歸後，更 涉及行政長官的治港理念和施政方針。由於行政長官不能有政黨背景，是以不用推銷政黨的政綱，但也因此而缺乏政黨的政策研究的支持；在這種情況下，行政長官 的治港理念就很重要。

首任行政長官董建華在競選時曾經發表政綱，上任後也曾努力說服行政會議和爭取司局級高官的支持，可惜阻力甚大，且又逢 惡劣的政經環境，如亞洲金融危機、禽流感和沙士疫症，以及出現持續的預算赤字，故此無力落實政綱，致使董建華爭取連任時已不再發表政綱，只叫市民去看他的 《施政報告》。至於曾蔭權競選行政長官時，也沒有什麼詳細政綱，只強調「做好這份工」，以及在政制改革上大叫「玩鋪勁」罷了。

不過，說行政 長官漠視政策研究也不符事實，原來行政長官均有自己的智囊，與董建華關係良好的智庫有香港政策研究所和一國兩制研究中心；與曾蔭權關係良好的智庫有智經研 究中心。這些智囊為行政長官出謀獻策，以彌補沒有所屬政黨政策研究支持的缺陷。可惜它們的規模不大，經費和人才也不足，難作深入研究；給行政長官的支持亦 不夠，例如董建華給「八萬五」房屋政策和政府的經濟角色弄得焦頭爛額，卻不見這些智庫發表研究報告，支持董建華的決策。

同樣，曾蔭權提出要 發展六個具優勢的產業，智經研究中心事前未有深入的產業研究，以支援曾蔭權的建議，令他只能提出口號式的建議；這樣，既缺相關統計資料，又乏財政支持，更 沒有定下發展目標，難怪連業界也感困惑，三年來這所謂具優勢六大產業的發展乏善足陳。可見兩位行政長官並不善用和重用友好智庫；而不改革漠視政策研究的政 府體制，也令人難以理解。

政府架構 非改不可
回歸十四年，特區政府的表現令人失望，足證管治思維和政府架構非改不可。可是董建華只引入「高官問責制」，曾蔭權則修訂為「政治委任制」，更引入副局長，但不重視政策研究的體制絲毫未改，故種種不徹底的改革難見成效。

新民黨從政府架構重組着手，建議成立名副其實的經濟發展局和人力發展局，強調政策研究和長遠規劃，積極推動與內地經濟的協調和融合。新民黨希望藉着架構重整，促使特區政府修訂管治思維和重視政策研究，可謂用心良苦。

對這一涉及思維轉軌的政府體制改革，難以寄望任期只餘一年的曾蔭權政府。至於競逐下任行政長官的幾位熱門人選，對此則須深入回應，讓市民知曉其治港理念和對施政效率的期許。

香港浸會大學經濟學系前系主任

「派錢」觸發政治醒覺

「派錢」觸發政治醒覺

對2011／12年度預算案派錢措施引發的爭論感受最深的人，除了財政司司長曾俊華之外，應是前臨時立法會議員羅祥國（任期1997-1998 年）。1997年亞洲金融危機導致香港經濟於1998年開始持續不景氣，羅祥國遂於立法會提出特區政府應採取反循環財政政策，從財政儲備提取二百億元發給 市民以刺激消費，與港人共渡時艱。

羅祥國是加州大學洛杉磯分校經濟學博士，其建議當然不是信口雌黃，但不斷強調審慎理財、積累足夠財政儲備 以應付金融危機、穩定港元滙率的特區政府，堅決反對是項建議；同時，立法會各政黨的批評者多，支持者少，該建議終被否決，羅祥國更遭媒體嘲弄為要散盡財政 儲備的「敗家仔」。其後羅祥國連任失敗，未知是否與此一大膽建議有關。

派錢「鬧劇」 今天上演
時移世易，想不 到這一曾被稱為鬧劇的「派錢方案」，十多年後竟要上演，但而變為在市民強烈要求和立法會建制派議員施壓下，由財政司司長曾俊華無奈地在2011／12年度 修訂預算案中，提出向每位十八歲以上的永久居民派發六千元，以紓解通脹壓力；而所涉及的社會、政治和經濟問題更為複雜，爭議更多。有評論關注特區政府能否 堅守審慎理財原則，本文則嘗試從幾方面作出探討。

派錢方案會否造成民粹主義，令預算案從理性化趨向政治化？在特區政府管治欠佳的情況下，各 界的憂慮不無道理。預算案須由立法會通過，而政府在立法會並無議席，因此須要爭取各個政黨支持，故預算案政治化乃正常事，財政司司長制訂預算案時廣泛諮詢 各界意見，本就是一種政治行為。

不過，在行政主導下，財政司司長有其審慎理財的定見，不易接納各界建議，所以預算案諮詢根本就是一場公關秀，起不了作用，市民難有影響力。

各政黨對預算案的取態也甚消極，由於香港的獨特政制，各政黨無法執政，故政綱的作用不大，各政黨也不願意否決預算案，令政府癱瘓而引發更大的政治動盪，所以 預算案從來不會遭到否決，亦甚少修訂，各政黨只是為其選民向政府爭取更多的公共財，以改善民生福利，取悅選民；建制派議員雖然時有批評預算案各種政策，但 多是小罵大幫忙，最終也會投贊成票，為通過預算案保駕護航，這種運作模式對改善財政政策效益的作用不大。

政治生態 出現巨變
在民主化雙普選的洗禮下，香港的政治生態有所改變，市民勇於表達對公共政策的意見，政客在爭取選票與依附政權中求取平衡，連建制派議員也不能過分漠視市民意 見，更不敢盲目支持政府不合理的政策。當民意調查顯示市民非常不滿曾俊華只肯為強積金供款，而不願效法澳門政府向市民派錢、醞釀採取更激烈的抗議行動時， 建制派議員選擇向曾俊華施壓，最終迫使曾俊華採納派錢方案，其後建制派議員便向市民邀功。這可說是香港政治生態的一大轉變，反映市民的政治醒覺。

這次市民初嘗甜頭，打破特區政府所謂審慎理財、不宜動用財政儲備的教條，今後將會提出更富爭議的建議，包括派錢等等，這對建制派議員的壓力更大，難道再次向 曾俊華施壓修改預算案措施？各政黨和政府均須為此預先籌謀，可見派錢方案令本港預算案真正走向政治化，有助促進財政資源的有效運用。

派錢方案對低收入家庭幫助甚大，反映香港貧窮問題和貧富懸殊問題嚴重，官商勞三方如何合理分享經濟成果，向來爭議甚大。在香港，特區政府坐擁六千億元財政儲備，如加上外滙基金累積的盈餘，則總儲備高達一萬二千多億元，為本年度政府開支的三倍多，可說是藏富於官。

各方批評 政府不理
另一方面，市場主導的政策令大財團壟斷多個行業，地產霸權令各大地產商位列世界級富豪，簡直富可敵國。三方之中，惟有工人處於最不利位置，在市場上的議價能力最低，得到的份額最少，這情況極不合理，難怪香港社會的深層次矛盾不斷湧現和惡化。

政府現行政策偏袒大財團，迄今仍未通過《競爭法》，難以改變大財團在分配上佔有利地位，只有通過政府善用財政資源，在預算案提供更多公共財，才可改善低收入 家庭的生活質素。可惜特區政府堅守小政府教條，提供的公共財在質和量均感不足，反而不斷積累財政儲備，加劇三方分配的不公。

十多年來，特區 政府倚仗《基本法》第107條量入為出的條文，推行保守的理財政策，不斷提高財政儲備理想水平的標準，忽視善用財政儲備的重要，特區政府更不理會各界對這 一不合理政策的批評；這次2011／12年修訂預算案的派錢方案是一個分水嶺，市民可說已成功挑戰這一保守政策。

可惜曾俊華並不認同這些批評，只視這是政客於選舉年快到以取悅市民的伎倆，故無意修訂現行保守的理財政策，不願重設財政儲備準則和修訂開支政策，迴避討論縮窄貧富懸殊問題，更無意觸及地產霸權的利益。

面對如此衝擊，夕陽政府竟只作危機處理，並未修訂政策，相信下年度預算案的爭議更大。特區政府明年換屆，如何善用財政儲備，理順官商勞三方分配，將是下任行政長官面對的嚴峻挑戰。

香港浸會大學經濟系前系主任

吃老本與不快樂的香港經濟

吃老本與不快樂的香港經濟

特區政府自2004年起便訂出「背靠祖國」的經濟定位，從簽署CEPA到加入國家的五年規劃，香港經濟得益於內地經濟的高速及持續發展，而中央亦加強對香港經濟的研究，評論中肯，提出多項政策建議。

中央智囊的中國社會科學院（簡稱社科院）於去年發表的《2010年中國城市競爭力報告》，指出香港競爭力仍居全國之首，但優勢續減，香港經濟面對三大挑戰， 包括技術創新不足，人才嚴重流失；面臨內地和國際城市競爭；全球產業升級較快，香港產業升級則相對緩慢。所以社科院建議特區政府採取下列應對措施：配合全 國規劃，重新定位；提升產業質素，領導關鍵產業；促進與內地軟件接軌，加快硬件直通。

重新定位配合規劃
特區政府2004年訂出「背靠祖國」的經濟定位，但並無清楚界定其含義及制訂相應策略，社科院要求特區政府為香港經濟重新定位。是因為思路不清的「背靠祖國」定位難以配合全國經濟五年規劃，但特區政府並無回應社科院的建議。

社科院財貿研究所倪鵬飛教授是《中國城市競爭力報告》主編，他於本年5月發表2011年報告書後接受記者訪問時談到香港經濟重新定位問題，指出香港經濟應定 位為「全球城市」，在未來十至二十年內，發展成為國際交往中心、訊息資訊中心、文化創意中心、管理決策中心、科技創新中心、國際金融中心、國際貿易中心及 全球各類精英人才聚居地（見5月7日《文匯報》）。

倪教授的重新定位建議是從中國整體經濟發展角度出發，當中國於不久將來成為全球最大的經 濟體系時，必須要有「全球城市」相配合，一國兩制下的香港是當前中國最開放，英語普及與提供服務業為主國際都會，不過回歸後外商不斷投訴港人的英語水平下 降，且空氣污染加劇，樓價與租金高昂均不宜居不易居，而文化及科技的創新競爭力不足，政府管治失效，商界的社會責任感低下，上述環境每況愈下，要求香港成 為全球眾多高端服務業的中心是否有點高不可攀？特區政府再次沒有作出回應。

社科院報告指出2011年香港經濟的綜合競爭力排名仍居全國首 位，但綜合增長競爭力則位列全國294個城市中第288位，幾近包尾，顯示社科院認為特區政府短視的經濟政策會削弱經濟的增長潛力。此外，社科院首次計算 幸福感指數排名表，香港竟名列全國的第271位，反映出香港不斷惡化的貧富懸殊、地產霸權、財團壟斷、官商勾結、商界社會責任感貧乏、勞方乏集體談判權等 均導致社會矛盾與衝突頻生。

香港經濟的綜合競爭力雖暫仍高据首位，但吃老本的經濟政策缺乏增長潛力，隨時會被上海超越；而不快樂的社會，更 令香港這個人均生產總值高達31800美元的亞洲國際都會黯然失色。可惜特區政府對社科院報告並不重視，中央政策組從未就此召開研討會、或邀請社科院的教 授和研究員來港深入闡釋其結論及建議，立法會各黨派也未嘗以此主題動議辯論，香港喧鬧的政黨政治與只重程序的官僚系統，均對長遠發展問題乏興趣，難怪聽不 進社科院的連番建議。

內地不滿港消極心態
特區政府不理會社科院的政策建議，卻只顧不斷跑中央、掙政策，最能反 映中央對特區政府這種消極心態極度不滿的，是內地半官方媒體「中國評論新聞網」於本年2月9日發表題為《香港經濟羨魚莫久結網莫遲》的社評，指出香港的金 融、航運及旅遊三大支柱產業優勢續降，告誡港人切莫以為可長期依賴內地「放水」，就可高枕無憂地享受高消費和高福利，更沒有條件「坐吃山空」。

該 社評對高官及政客的批評尤其尖銳，該社評指出：「（一）前有個別高官以傲慢的心態對待與內地的合作，後有面對經濟發展缺乏方向的無力放任，如今可謂後悔莫 及；（二）聲音大的政客似乎愈來愈多，但是真正能提出建設性意見的有識之士並不多見；（三）不少香港現行體制的受惠者，在近乎麻木的機械運作中，迫使香港 民眾提早由領先變為落後，驕傲轉為艷羨；（四）香港的管治精英對生活品質與經濟危機的感受與普羅大眾長期不能同步，也就使得制訂香港經濟政策的群體嚴重缺 乏自我鞭策的內在力量。」

羨魚莫久、結網莫遲，該社評用詞辛辣，批評特區政府不留情，但言之有物，道盡香港經濟當前窘境，對管治精英階層的批評尤其尖銳。想必是情非得已，否則此半官方媒體不會在社評說出如斯重話，公開讓港人瞭解中央為何對特區政府當前經濟政策的不滿。

面對如斯批評，特區政府竟不予置評，由此亦印證該社評對管治精英的批評並非無的放矢。要修訂當前特區政府的經濟政策，關鍵人物仍是行政長官，可是曾蔭權任期快滿，根本無意作任何改革，對特區政府無論是口誅或是筆伐也難奏效，相信中央政府也莫奈之何！

《納入全國規劃、香港何以自處？》這篇六年前的《信報》社評，今天竟更貼題！為香港經濟重新定位以配合全國規劃，及帶領香港經濟走出吃老本及不快樂的陰霾，是下任行政長官的挑戰。

政府須提出公共開支上限的理據

政府須提出公共開支上限的理據


坐擁六千億元財政儲備而編製的2011／12年度預算案。所提的紓困措施竟惹來「史上最廢預算案」的罵名，把財政司司長曾俊華弄得焦頭爛額，不得不於一周後提出修訂。這究竟是曾俊華力有不逮、理財原則出問題，抑或是泛政治化的必然結果？眾說紛紜，莫衷一是。

為政府開支定上限
中央政策組首席顧問劉兆佳於3月初在北京出席政協會議，回應記者詢問時表示「曾俊華大幅修改預算案內容，反映現實環境已改變，預算案亦由過去以理性、審慎理財角度出發，變為相當政治化，有聲音認為政府的角色及財政開支應要處理政治訴求」（見3月4日《明報》）。

劉兆佳多從政治角度看政策問題，在眾多對預算案的批評中，他特別點出政府角色與財政開支要處理政治訴求的問題，更呼籲各界作廣泛討論。原來財政開支多少，端視政府在社會及經濟領域扮演什麼角色而定，而「大市場、小政府」是當前特區政府財政政策的最重要經濟原則。

根據曾俊華向各界諮詢2009／10預算案時發表的背景資料，所謂「小政府」，就是「通過緊守財政紀律，把公共開支維持在本地生產總值的20％以下」。這也是財政預算準則自2006／07年度開始的一項要求。公共開支是政府開支加上獎券基金及房委會的開支，後兩者的數額不大，約只及政府開支的5％，所以討論 時只集中談政府開支是可以接受的。

公共開支佔本地生產總值的比例稱為公營部門，為公營部門定出上限，目的就是要規限政府開支。當然，政府開 支不多，所提供的公共服務的質與量就難以提升，民生福利必然受損，難怪各界對年度預算案多提出各種各樣改善民生福的開支建議。但常為財政司司長以擴大開支 超逾公營部門上限為由而拒絕採納，深層次矛盾頓生，可見劉兆佳洞察入微。

市民難明當前政策
難怪國務院總理溫家寶於3月中人大及政協會議閉幕後的記者招待會中，亦提及特區政府要進一步加強社會保障體系的建設及致力改善民生。

而行政會議召集人梁振英更倡議採取比較進取的財政政策，把支援弱勢社群的一次過開支納入經常開支內，梁振英認為這遠勝於先制訂一個保守的財政開支預算，待有較大盈餘後，才在下年度預算案派發上年度盈餘。

雖然增加政府開支的要求此起彼落，但2011／12預算案已成定案，難再修訂，那麼未來的預算案又會否重複本年度之爭議？劉兆佳呼籲各界須廣泛討論實有其道理。香港發展論壇於4月11日舉行「未來香港需要怎樣的預算案」研討會，探討特區政府編製未來預算案的理財哲學和管治理念等，其中一位講者竟是立法會主席曾鈺成。

他出任立法會主席前常撰文討論財政政策，甚有見地，但自出任立法會主席後，為要保持中立，甚少公開評論政策，這次竟不惜有損其中立 形象，於研討會發言，可見曾鈺成心懷香港，有話要說。他發言的其中一個重點，是對把小政府量化為不超過20％的公營部門的質疑，他說：「什麼叫小政府？公 共開支不超過GDP的20％，《基本法》沒有寫，如何得來亦不清楚。」他更質疑當香港政制全面普選時，政府能否落實此準則？

曾鈺成一語中 的。《基本法》第107條關乎審慎理財的條文如下：「香港特別行政區的預算以量入為出為原則，力求收支平衡，避免赤字，並與本地生產總值的增長率相適 應」。當中並無提及公營部門上限的標準，為何特區政府視之為財政政策最重要的經濟原則？連資深的立法會主席曾鈺成也不清楚其理據，一般市民更是茫無頭緒， 難怪不易理解當前政策。或許從香港財政政策的發展可看出點端倪。

麥理浩改變策略
各地政府均須面對如何定出合理開支的難題，因市民不斷要求政府提供更多更好的公共服務，而政府則須量入為出，審慎理財，故爭論不休；加以政黨輪替當政，政綱不同，爭議更大。

港英殖民地政府於七十年代前，只提供小量的社會服務，既沒有免費教育，更無公共援助，故公營部門常低於10％；民生困乏，難免社會不穩，騷動頻生。七十年代 初上任的港督麥理浩遂改變策略，大力發展各種社會服務，為香港日後的社會發展奠下基礎，以致公營部門持續上升，到1976／77年度預算案的公營部門竟首 次高達20％。

面對財政收支不平衡，當時的財政司夏鼎基遂提出公營部門的上限應為20％（見1976／77預算案210段）。除考慮財政收 支外，夏鼎基並無提出任何財經理論支持其建議。但其後數個年度公營部門仍維持於高水平，更且升逾20％的上限，夏鼎基其後不得不承認「要規定公營部門相對 體積的最高極限事實上是不可能的」（見1980／81預算案第92段），直認在1976／77預算案是以略為機械地訂出20％的公營部門上限；所以夏鼎基 最終放棄了這一上限，並盡量避免過分明確地界定公營部門上限。不過，他認為隨着香港的社會與經濟發展，香港是可以容納較大的公營部門的。

八十年代初，中英有關香港前途談判及1982年的經濟不景，令到自1982年起的香港經濟持續放緩，而政府開支不能大幅削減，導致1982／83及 1983／84年度結算的公營部門，分別高達24.2%及24.1％。所以當時的財政司彭勵治非常認同夏鼎基的看法，他說：「並沒有一套邏輯規則能夠釐定 公營部門佔用資源的適當份量是多少，……支配着我們的並不是邏輯，而是環境和歷史。……以香港來說，我個人認為，不論怎樣都沒有任何理想的百分率數字可 言」（見1982／83預算案23-35段）。各界對此多無異議，特別讚賞彭勵治在經濟放緩時，不立即大幅削減開支的政策，可見公營部門接近25％是可以 接受的。

首次提及公營部門上限
其後彭勵治於1986／87預算案設立《中期預測》的預算管理方法，在其中的財政預算準則項下，制訂開支總額增長準則，要求「開支增長在一段期間不應超逾經濟增長」。這亦有控制開支過度增長的作用。

香港統計處自八十年代起，曾多次重估及大幅調高本地生產總值，故公營部門亦相繼大幅回落，經修訂後的公營部門在九七回歸前從未超過20％；1982／83年 度的公營部門亦由24.2％下調至18.5％，竟然巧合的遵守了夏鼎基於1976／77年度提出、其後又放棄了20％的公營部門上限的準則，但彭勵治並非 刻意以該上限來規劃開支。

雖然夏鼎基和彭勵治早已放棄設立公營部門上限，但從八十年代中草擬《基本法》時，卻不斷有委員要求把20％的公營 部門上限寫進《基本法》的財稅條文，藉以抗衡民主派議員通過擴大政府開支來濫發社會福利，博取政治勢力。這一建議經多番激烈爭論，連當時的港英政府也大力 反對，最終該要求不獲《基本法》起草委員會接納，其理由應與夏鼎基和彭勵治對此問題的想法相若。

政府可嚴格控制開支，卻難以控制經濟表現。 回歸後的亞洲金融危機導致1998年香港經濟負增長，而政府開支不可能大幅減少，政府更採用反經濟周期的開支政策，致令公營部門急升至1998／99年度 的21.3％，當時的財政司司長曾蔭權只希望《中期預測》的期末年度（即四年後）能夠回復到20％的公營部門（詳見1999／00預算案附錄甲表示），可 見這20％的公營部門仍是一個隱蔽的目標。但其後不景氣持續，公營部門仍維持在21％至22％之間。

當梁錦松於2001年中接任財政司司長 後，提出的第一份預算案（即2002／03年度）的公營部門竟高達22.9％，他也在該預算案《中期預測》的期末年度（即2006／07）列出20％的公 營部門目標；為達到此一目標，梁錦松更把原預計在2006／07年度經營開支的二千二百億元，大力削減至二千億元，他更把這一目標寫進開支總額增長準則 內，這是自八十年代中制訂《中期預測》後，首次在開支總額增長準則提及公營部門上限。雖然這只是《中期預測》期末年度的目標，但作為一項財政預算準則，意 義重大，因這改變了夏鼎基和彭勵治不明確界定公營部門上限的政策。

未來爭議必更趨激烈
唐英年於2003年接任 財政司司長，他大力削支，竟能提早於2005／06年度達到公營部門低於20％的目標。其後他更於2006／07預算案把「開支總額增長準則」修訂為「開 支政策準則」，明確表示「政府的目標是把公共開支佔本地生產總值的比例控制在20％或以下」，把梁錦松訂下《中期預測》期末年度達到公營部門上限的目標， 變為整個《中期預測》期內的目標。

對這一重要的政策轉變，唐英年在2006／07年預算案演辭內竟隻字不提，沒有解釋政策轉變的理由和分析其優劣，也難怪連立法會主席曾鈺成也察覺不到，直言這一上限「如何得來亦不清楚」。

為何七十年代夏鼎基及八十年代彭勵治放棄硬性規定公營部門上限的論點現已不再適合？為何在財政儲備急升、財政狀況極度充裕，而經濟長遠發展及人口老化對公共服務的質與量的需求大增的情況下，政府還要正式引入公營部門上限的矛盾政策？難怪曾鈺成要質問理據何在。

如果唐英年與曾俊華繼續迴避討論此一問題，各界更質疑政府錯誤理解審慎理財，未來預算案的爭議必更趨激烈。

香港浸會大學經濟系前系主任

特首候選人須回應溫總忠告 二之二

編按：總理溫家寶於3月人大會議後，曾指出「香港有充裕儲備……，應致力改善民生」。筆者昨天以此分析特區政府坐擁雄厚外滙儲備，今天則探討政府是否有着力改善民生之策。

溫總提出特區政府要進一步加強社會保障體系的建設，照顧弱勢社群，致力改善民生。換言之，特區政府要增加社會保障和民生的開支。特區政府回應時指出，2011／12預算案政府開支增加了22.3％，而56％的經營開支是用於教育、衞生和社會福利方面。

從上述數字看，似乎特區政府非常關顧民生，但這無法解釋醫護人員長期不足，專科門診輪候期不斷延長；中小學縮班嚴重；大學本科生學額長期不變；教育開支佔本地總產值的比例偏低；退休保障嚴重不足及不復建居屋等。原來這是多年來壓縮經營開支的後遺症。

2002年初，政府內部一個委員會作出特區政府因亞洲金融危機而出現結構性赤字，即經營賬長期赤字，無法支援非經營開支，以致綜合賬目亦長期出現赤字。為了解決此問題，特區政府遂推出最嚴厲的節流目標，於2002／03預算案中逐步削減該年度及其後數年度的經營開支，目標是把原來規劃在2006／07年度高達 2200億元的經營開支，削減至2000億元。

經營開支涉及各種社會服務和民生開支，雖然財政司司長強調通過提高行政效率及更有效運用資源作彌補，但民生受損乃無可避免，而且削支甚速，並不理會社會的承受能力，削支目標竟提前於2005／06年度達到，該年度經營開支為1947億元，更低於 2006／07年度2000億元的目標，故從2006／07年度起便取消了2000億元經營開支上限的目標了。

香港經濟自2004年起強勁 復蘇，由2004年至2007年的實質經濟增長率分別為8.5％、7.1％、7.0％及6.4％；可是，2006／07年度經營開支仍只是1957億元，2007／08年度則稍微增至2047億元。換言之，從2001／02到2007／08的七個年度，經營開支基本上沒有增加。

一次過撥款變小恩小惠
其後，年度經營開支雖有增加，但2010／11年度的經營開支只是2407億元，只較2003／04年度實施節流時的2032億元只增加18.5％，而同期的名義本地總產值則增加41.6％。可見經營開支經數年節流後，難以回復與經濟增長相適應的應有水平，經營開支無論在質及量均有所減退，這是特區政府為達 致盈餘及累積財政儲備而欠港人的債。

財政司司長也許察覺到經營開支的嚴重滯後，故近年也嘗試作較大幅度的增加。不過，近年財政司司長喜作一次過撥款，例如額外增發一個月綜援金、向學生發放一次過津貼、代繳兩個月公屋租金等，這些都是一次過措施，多視上年度修訂盈餘是否大幅度超逾預算案預測而 定。這種以一次過措施的所謂與民共享繁榮、還富於民，無可否認即時幫助綜援和低收入家庭，卻反映出特區政府不願作出改善社會保障和民生福利的長遠財政承擔，一次過撥款變成小恩小惠。

注資強積金難解貧富懸殊
在社會保障方面，自2000年推出私營強積金後，特區政 府無視私營強積金不足以提供足夠的退休保障，竟然有進一步研究建立相關的退休保障制度作補充，單靠以財政支出一次過注資強積金，根本解決不了問題，也無助 於緩解日益惡化的貧富懸殊問題；溫總建議特區政府進一步加強社會保障體系的建設，誠一針見血之言。

溫總建議特區政府增加社會保障和民生開 支，溫總當然清楚特區政府2011／12預算案公開支持佔本地總產值的比重（簡稱公營部門）已高達21％；曾俊華提出修訂後更會調升，超過開支總額準則中 公營部門上限為20％或以下的目標。但溫總仍建議特區政府增加社會保障和民生的開支，足見溫總認為改善社會保障和民生較堅守公營部門不逾20％的準則更重 要，《基本法》第107條並無提及公營部門上限，曾俊華宜應檢討及修訂公營部門上限的準則。

特區政府標榜行政主導，向來不願（許多時是不屑 或不敢）與各界深入問題重心作理性討論，以及作出政策變革。這種表面看來政策穩定，卻無法適應社會新環境的挑戰，無法善用財政資源改善民生，反而造成政府 與市民及行政與立法的對立，製造社會不穩，不啻是對追求「穩壓壓倒一切」的特區政府的一大諷刺。

溫總的忠告簡單明確，挑戰特區政府當前政策和管治思維。從特區政府回應溫總忠告時的避重就輕，迴避原則性問題，相信曾俊華也不會在2011／12預算案辯論總結陳辭或在2012／13預算案作深入的討論，將會再一次教溫總及港人失望。

猶幸下一屆行政長官選舉在即，溫總八年來對特區政府的忠告與建議應成為候選人辯論的主題，行政長官是加深或緩解本港深層次矛盾的關鍵人物，所以候選人必須詳細闡釋其施政理念與方針，對當前政策的看法及對溫總忠告的回應，好讓港人釋懷。

二之二

特首候選人須回應溫總忠告 二之一

截至3月底，財政司司長曾俊華預計特區政府共有財政儲備五千九百一十五億元，顯示特區政府財政狀況極之充裕。而國務院總理溫家寶於本年人大會議結束 後的記者招待會中，也談到特區政府的財政問題。他說：「香港有着比較充裕的財政收入和雄厚的外滙儲備，要進一步加強社會保障體系的建設，特別要照顧好弱勢 群體，致力改善民生。」

溫總八年來多次談及香港問題，這是他首度公開評論特區政府的財政政策，對因2011／12年度預算案弄到焦頭爛額的曾俊華來說，真是雪上加霜。

基本消除結構性赤字
除政制外，中央最關注特區政府的財政穩定，在八十年代中草擬《基本法》時，商界憂慮民主派以濫發免費午餐的政綱吸引選民；中央則憂慮特區政府會成為中央的財 政包袱，於是《基本法》第107條訂下極具爭議的所謂審慎理財的政策性條文：「香港特別行政區的財政預算以量入為出為原則，力求收支平衡，避免赤字，並與 本地生產總值的增長率相適應」。

回歸後，特區政府即遇上亞洲金融危機，導致自1998／99年度起連續數個年度出現巨額赤字。對於連年赤字 預算有否違反《基本法》第107條，在港曾引起激烈爭論，讓特區政府吃盡苦頭；可幸人大常委會並未為此解釋《基本法》第107條，令特區政府可鬆一口氣。 自此，特區政府遂採取更保守的理財手段，控制開支，甚或削支，力求避免結構性赤字。

溫總評論的重點，是特區政府手中有錢（充裕的財政收入及雄厚的外滙儲備），而社會保障和民生的開支不足（有待進一步改善）。

特區政府的回應只強調「謀劃長遠、改善民生、照顧老弱是特區政府一貫的施政重點」；又指出「2011／12年度預算的經常開支增長率較本地生產總值為高，反 映特區政府在民生方面的承擔，更有56％的經常開支會用於教育、衞生和社會福利方面」。那是完全迴避了溫總「財政充裕與開支不足」的批評。

是以，對比溫總的評論與特區政府當前的財政政策，便可知溫總的評論是否有理。

九七亞洲金融危機後，特區政府出現巨額財赤，經營賬入不敷支。內部研究得出，特區政府會出現結構赤字的結論，所以當時的財政司司長梁錦松即大增直接稅和間接稅，並控制開支增長；香港經濟於2004年復蘇後，經營賬終於在2005／06年度回復盈餘。

2008 年底出現的世界金融危機，對特區財政有不同的影響，特區政府採取減稅和反周期的開支政策，但由於美國採取寬鬆貨幣政策，以致國際資金流竄，資產價格急升， 與資產交易有關的稅收因而大增，所以由2008／09至2010／11三個年度的赤字預算最終均錄得盈餘，其中猶以2010／11年度的修訂盈餘最大。此 外，由2012／13至2015／16中期預測的經營賬盈餘平均高達六百億元，可見結構性赤字已基本消除。

香港特別行政區財政獨立，稅收毋須上繳中央，而特區並無再細分多級政府，故特區政府不須與下級政府攤分稅收，卻可以徵收多個稅種；特區政府現行的稅制簡單和稅率甚低，故徵稅的潛力甚高。溫總所謂的「香港有着比較充裕的財政收入」，並非無理。

抱持「藏富於官」心態
溫總還提到特區政府有雄厚的外滙儲備。這對財政開支有何影響？

所謂外滙儲備，是以特區政府外滙基金持有以美元資產為主的儲備。由於香港實施以港元兌美元的聯繫滙率制度（下列數據以港元為單位顯示），外滙基金現時擁有近 二萬三千五百億元的儲備，其中與財政開支有關的，是存於外滙基金高達五千九百一十五億元的財政儲備，只交由外滙基金管理，特區政府可自由運用的財政開支。

此外，外滙基金的累積盈餘也接近六千億元，這是外滙基金以發鈔銀行存入等值美元作發鈔準備來投資所累積的盈餘（也可簡稱發鈔盈餘），各國均把發鈔盈餘撥作年度財政收入，但特區政府則不作此調撥，全由外滙基金累積。

事實上，《外滙基金條例》賦予財政司司長可調撥外滙基金累積盈餘作財政開支的權力，而各政黨一再要求財政司司長作此調撥，以增加特區政府的年度財政收入，用以支付各種新增經常開支；但始終為財政司司長所拒。

不過，溫總卻提出特區政府雄厚的外滙儲備可用作改善民生，其意應指可運用此外滙基金累積盈餘，以及存於外滙基金的財政儲備，因為如溫總單指財政儲備，就不應提及外滙儲備了。可見溫總不認同特區政府的保守立場。

特區政府總是有種「錢多可壯膽」的心態。例如金管局總裁（無論是前任的任志剛或現任的陳德霖）一直強調，為維護港元聯繫滙率的穩定，外滙儲備愈多愈好；又如財政司司長（從曾蔭權到唐英年到曾俊華）為維護特區政府的財政穩定，有累積財政儲備愈多愈好的傾向。

曾蔭權曾提出財政儲備有支援聯滙穩定的功能，以致大幅提高財政儲備的理想水平；唐英年更進一步取消財政儲備較明確的準則，而以國基會於2006年底的相關研究作參考，對財政儲備的要求更倍於曾蔭權的標準。難怪各界有「藏富於官、不善用儲備」的批評。

這是中央首次公開評論特區政府的財政政策，不過，溫總不是指摘特區政府違背《基本法》第107條有關審慎理財的精神，而是指出特區政府不善於運用充裕的財力去致力改善民生。

至於社會保障和民生開支，又是否不足？明天續談。

二之一．

溫總忠告與特區政府的經濟角色

溫總忠告與特區政府的經濟角色


溫家寶總理對香港關懷備至，自2003年起便不斷就香港的問題發言，當中意思發人深省；今年也不例外，且更多肺腑之言。本文就其對香港經濟規劃的發言作深入分析。

香港經濟在港英時代經歷了工業化和非工業化的階段，而非工業化在特區政府治下徹底完成。工業政策素來爭議不斷，港英政府早期推動工業發展不遺餘力，1979 年更成立「工業多元化委員會」，可惜其後因中英就香港前途談判而剎車。八十年代，港英政府發展香港成金融中心，以取代日漸式微的製造業。

港商只謀短期回報
九十年代初，製造業佔經濟的比重仍高達15.4%，也難怪當時的工業署署長葉劉淑儀撰寫一篇題為〈無形之手、有形成就〉的鴻文，為港英政府消極的工業政策保 駕護航；想不到不數年間製造業迅速空洞化，到1997年的比重竟急降至6.5%。製造商趁中國經濟改革開放，把生產線遷往內地，以享受低廉的生產成本，乃 極其合理的事。

不過，港商只顧謀取短期回報，不重研發、不重開發品牌和新興科技產業，這是沒有產業升級的經濟轉型，如何達致均衡發展，端視 港英政府有否推行合宜的發展策略。但回歸在即，港英政府只顧全力開展新機場等十大工程，其他一概少理；可是這一失衡的產業結構，在當時卻視為香港經濟全面 向高增值服務業的轉型。

首任特首董建華雖從事航運業，但不盲目接受過分傾斜於服務業的政策，上任伊始即成立「創新科技委員會」，重視產業研究，優化產業結構。

可惜九七亞洲金融危機導致特區政府財政急升，董建華只能為「創新科技基金」掙得五十億元的財政撥款，供中短期之用，因資源不足，所以難有作為；學術界更為政府應否大力支援研發而爭論不休，有學者竟認為在香港投資研發屬死路一條。

亞洲金融危機令香港金融業蒙受極大損失，當時的香港工業總會主席唐英年倒認為這是重振香港製造業的大好時機，並提出在十年內把製造業佔經濟的比重增至15% （其後修訂為12%）；可惜唐英年的豪情壯語並未經香港工業總會作深入的研究，也並非是會員的共識，且既無策略，更乏業界支持，特區政府也不作回應，唐英 年的願景遂不了了之。

其後唐英年出任問責制下的工商及科技局局長，竟不再提此宏願，更刻意迴避對製造業的支持，原因令人難以理解。

倒是出任問責制下財政司司長的梁錦松於2001年中的首次發言，便提出把香港打造成「超級曼克頓」，在金融中心外，尚加上發展新興科技及服務產業，採取較均衡的發展策略；可惜三個月後，梁錦松卻一聲不響地放棄了，再工業化的構想遂胎死腹中。

特區政府對抗經濟不景氣苦無良策，更憂慮會出現結構性財赤。2001年底，中國成功加入國際貿易組織（WTO），承諾五年後開放市場，香港商界希望能更早進 入內地市場。特區政府於2003年中成功爭取中央政府簽署《內地與香港更緊密經貿關係安排》（即CEPA），讓港商於2004年初便可進入內地市場，特區 政府亦於2004年夏天定出「背靠祖國」的發展策略，更於2005年向中央提出要加入「第十一個五年規劃」。

回歸後，香港經濟因亞洲金融危機而出現負增長和持續不景氣，中央對此極度關注，故盡量滿足特區政府「背靠祖國」的諸多要求。

未有細味溫總忠告
可惜當時的香港正陷於民生（特別是沙士疫症）和政治（如23條立法）的爭議，故未有跟進溫總的忠告，難怪溫總於2005年底接見赴京述職的新特首曾蔭權時， 說出要特區政府「關注及解決香港深層次矛盾與問題」的重話；但溫總並無公開界定何謂「深層次矛盾與問題」，遂引起各界不同解讀的爭論。

香港經濟非工業化速度加劇，到2009年，製造業佔經濟比重竟下降至1.8%。溫總終於在2009年底再次向曾蔭權談及「深層次矛盾」，清楚指出這涉及經濟與民生，內容與其於2003年的講話相若。

溫總今年又趁人大閉會後的記者招待會上，再次闡釋「深層次矛盾」。他強調特區政府「要有一個長遠的、科學的發展規劃。……香港還要重視教育、科技，以增強香 港發展的後勁，還要從自身實際出發，重視發展服務，包括金融服務和旅遊服務。發展小型的創新科技產業，以增加就業。」溫總的忠告，貫徹了他2003年講話 的精神。溫總對香港關懷之情，溢於言表，但港人可有領情？

港人對找出何謂「深層次矛盾與問題」興趣甚濃，可是對溫總解釋後提出的忠告卻置若 罔聞，恐怕是一般市民對「爆料、窺秘」的報道感興趣，而非艱深的政策性問題。但涉及制訂政策的持份者，如特區政府、政黨、商界、學術界和智庫等又怎能輕輕 帶過？這種港式思維反映出短期主義心態，其中又以特區政府為甚。

特區政府沿襲港英體制
港英政府重視審慎理財， 盡量不要成為英國的財政負擔，因此不願為促進產業發展而作出投資大、風險高的長期財政承擔，以致不重視產業結構調整和長遠規劃，也沒有定期發表五年或十年 規劃的經濟發展白皮書。港英政府引以為傲的危機管理，說穿了，就是要應付因忽視政策研究而不斷出現的危機。

回歸後特區政府沿襲港英政府的體制和思維，不單公務員系統不變，全體過渡，更把審慎理財寫入《基本法》第107條，以規範特區政府的財政政策；該條文的原意，在於規限泛民政黨鼓吹派發免費午餐以爭取選票的能力，但副作用卻令特區政府難作長遠規劃的財政承擔。

此外，特區政府亦承襲港英政府不重視政策研究的思維，所以董建華雖推行高官問責制，但各政策局並無常設的政策研究單位，特區政府雖設有中央政策組，但其功能 只為特首和三位司長提供意見而已。而財政司司長轄下的經濟分析組和方便營商處，只負責分析當前經濟表現，而非作宏觀政策研究。獨立於政府架構的金管局雖設 有香港金融研究所，研究點亦難作整體發展規劃。整個特區政府官僚架構龐大複雜，竟無一個政策研究單位，其輕視政策研究，世所罕見。

特區政府 這種承襲殖民地式的管治體制和思維，當然無法做到溫總忠告的「一個長遠的、科學的發展規劃」；不但如此，特區政府冀求積極參與中央的「十二五規劃」也遇到 困難，因為特區政府對中國經濟的發展和改革認識不深，本身又缺乏產業政策和發展策略，在製造業凋零的情況下，除了不斷強調金融業外，根本無法配合中央對各 重型工業和新興科技產業的發展策略，難怪內地智庫不斷批評特區政府只懂向中央「尋政策、找好處」，難以配合中國的急速發展。

若特區政府不思進取，中央亦難以長期照顧，語雖尖酸，卻屬實情，溫總要不斷忠告特區政府「要有一個長遠的、科學的發展規劃」並非無因。

香港作為全球最自由的經濟體系，更自詡以市場主導的積極不干預主義的優越性，是香港經濟賴以成功的因素，因此一眾高官非常抗拒規劃，故認為溫總的忠告是以內 地社會主義經濟規劃的思維出發，不一定適合於香港，更可能損害香港的經濟繁榮，故對溫總的忠告未予以應有的重視，有高官更認為「深層次矛盾」是社會主義政 治哲學的用語，不適合資本主義經濟的香港。

溫總提出香港要發展新興科技產業也不符特區政府的想法。行政長官曾蔭權一向認為香港經濟出路在於 鞏固和發揮香港金融中心的功能，特別是為內地急速發展的經濟服務，而非發展或重振製造業，例如發展成為人民幣離岸結算中心、發展人民幣債券和各種金融產品 市場等，便是以維持香港的經濟繁榮，所以特區政府在參與「十二五規劃」時，集中向中央爭取支持香港金融中心的發展，其他都不甚重要。

若從財政角度看，發展金融業所需的資金承擔，遠低於發展新興科技產業，風險也相對少，故特區政府的取態可以理解。但從優化產業結構、增加經濟發展潛力來看，則特區政府的「惟金融業」策略非常短視，更是深層次矛盾的根源。

港英時代的傳統政策也需要因時制宜，與時並進，並接受新環境的挑戰。原來回歸後首先挑戰此傳統政策的竟是特首董建華，他強調研發的重要，並設立創新科技基 金，挑戰政府不支持產業研發的既定政策。其後出任問責制首任財政司司長的梁錦松，在其首份預算案（02／03年度）提出政府的經濟角色的新看法，指出「政 府的角色是掌握經濟發展方向，積極為市場發展創造條件」，挑戰積極不干預主義。
 
回歸後盡是內鬥內耗
在公務員高官的或明或暗的抵制下，這兩項新政策或效果甚微、或未能開展，可惜董建華和梁錦松先後辭職，無法貫徹新政，公務員傳統保守的施政理念在曾蔭權治下遂得到鞏固。

溫總的忠告其實並非什麼石破天驚，中央一向尊重港人治港，非不得已不作表態，但溫總自2003年起、八年來不斷提醒特區政府作長遠規劃，足見問題嚴重。

可幸香港社會已漸醒覺傳統的市場主導思維不足以應付新挑戰，若不作長遠規劃、不優化產業結構，根本無法緩解深層次矛盾，所以逐漸認同溫總的忠告，例如中華廠 商聯合會會長黃友嘉博士，曾撰文指產業結構失衡，是本港貧富懸殊和眾多深層次矛盾的根源。筆者亦曾多次撰文建議特區政府成立發展改革委員會，制訂長遠發展 策略；八十後青年在各項社會運動中，亦多番質疑傳統政策的時效。這些都衝擊當前的政府的經濟角色。

回歸十多年來，香港政爭不綴，盡是內鬥內耗，難怪發展緩慢，深層次矛盾湧現。溫總忠告猶如當頭棒喝，寄望下屆特首候選人仔細研讀溫總講話，撰寫回應，好讓市民了解其施政理念。各界也應重新啟動十多年前有關政府的經濟角色的大辯論。

香港浸會大學經濟系前系主任

審慎理財的三大結構缺陷

審慎理財的三大結構缺陷

回歸後，四任財政司司長共發表了十四份財政預算案，多依傳統方式鋪陳，甚少創意新猷，以致財政政策愈見保守，無法促進本港社會和經濟的長遠發展，令 本港深層次矛盾更形惡化。下年度（2011／12）預算案的紓困措施考慮欠周詳，引來各界猛烈抨擊，財政司司長曾俊華在立法會建制派護航下，不及一周便作出大幅修訂，採用曾經視為無法接受的措施，以避免更大的政治震盪。曾俊華的窘境，反映了特區政府審慎理財的幾個結構性缺陷。

一、財政政策教條化
特區政府強調大市場、小政府，控制開支增長的財政預算準則，強調把公共開支相當於本地總產值的比例（亦稱公營部門）控制在20％或以下。在不景氣期間，由於本地總產值增長緩慢或下跌，政府會控制開支增長或削減開支，務求公營部門只會稍高於20%，並要在「中期預測」期內回復到20％或以下。這一政策可以控制預算赤字，不致過分損害財政穩定，但政府也無法真正實施反循環的開支增長政策。

另一方面，在景氣期間，公營部門亦會控制開支增長，不會因人口老化和其他社會及經濟發展的需要而大增開支，更不會因要善用財政儲備而擴大開支。

這種保守的開支增長政策亦反映在2011／12預算案，若不計算向強積金注資，或派錢和退稅，則公共開支只佔本地總產值的19.7％；難怪政府醫院醫生人手嚴重不足、專科門診排期過長、消防員通訊設備陳舊等等……。特區政府雖坐擁巨額財政儲備，並非缺乏資源，但要堅守小政府原則，控制開支增長，寧願犧牲民生 福利。

另一富爭論的是對財政儲備的處理。財政儲備的多寡反映財政穩定的程度，但如何界定財政儲備的合理水平則爭論不休。港英時代的財政司常 隨經濟環境及財政狀況，不斷修訂財政儲備準則比率；從八十年代中到九七回歸期間，港英政府卻取消了財政儲備準則，卻無解釋原因。有從政治角度指摘英國欲在主權移交前，盡量花掉財政儲備以興建赤鱲角新機場，事後證明並非如此。

回歸後，曾蔭權於1998／99預算案重設財政儲備準則，提出更高標準，欲累積更多的財政儲備，可惜當時的不景氣令此構想落空；梁錦松遂於2002／03預算案下調為「財政儲備應相等於十二個月的政府開支」。

國基會（IMF）於2006年底發表研究報告──指出香港財政儲備的理想水平應不少於本地總產值的三成至五成；為應付2030年人口老化，財政儲備更須增加相等於三成的本地總產值。唐英年遂於2007／08年預算案取消了明確的財政儲備準則，代之以「長遠而言，政府之目標是維持充足的儲備」；但他無界定何謂 「充足」，只引錄國基會的研究建議，用意至為明顯。

曾俊華其後亦沿用唐英年的修訂，更在其網誌發表〈善用儲備〉一文，並引錄國基會的研究建議，堅拒重訂明確的財政儲備準則及善用財政儲備，並指出近6000億元的財政儲備只相等於本地總產值的33.8％，故不宜大幅動用財政儲備。

國基會有關特區政府的政策建議，多反映特區政府的觀點，相信有關財政儲備的建議亦不例外。此外，國基會該項研究的方法及結論極具爭議，但唐英年和曾俊華則照單全收，從不質疑。

上述兩個財政預算案準則已成為特區政府保守財政政策的教條，曾俊華亦據此制訂2011／12年度有39億元盈餘，以及堅拒「派錢」和「退稅」的原來預算案，藏富於官，這一思維與市民共識完全相反，難怪引起各界不滿和指摘。

二、政府部門架構僵化
特區政府組織龐大，但部門架構並不合理，特別是各個政策局並沒有設立政策研究單位，連財經事務及庫務局也不例外。財政司司長統領一切有關經貿、財政、金融、 科技等政策範疇，但財政司司長辦公室人員不多，也沒有設立財政研究室。財政司司長整理各界對下年度預算案意見後，連同推出的政策新猷及要落實《施政報告》 相關的建議，向其轄下財經事務及庫務局的庫務科下達各種收支政策性指示，由庫務科編寫預算案，上呈財政司司長。

此外，專為行政長官和三位司 級官員提供意見和政策建議的中央政策組，亦會提出年度預算案的相關意見；但中央政策組成立以來的重點均放在政治方面，現在全職顧問中連一位經濟專業的也沒有，可見幫助不大。另一方面，財政司司長辦公室轄下的「經濟分析及方便營商組」，重點在經濟分析，例如退稅會引致通脹的結論應屬該組的分析結果，而非制訂 宏觀經濟政策。

從這次2011／12預算案提出的紓困措施廣受抨擊，便可推斷相關部門並未作過深入研究，思慮不周，貽笑大方，這是特區政府輕視政策研究的結構性缺陷，可說自取其辱。

此外，特區政府亦沒有設立為社會及經濟長遠發展規劃的機構，在沒有社會發展白皮書和經濟發展白皮書的情況下，財政預算案是難以提出緩解貧富懸殊、發展新興產業、優化產業結構等政策和措施的。特區政府可說是當今最輕視政策研究的政府，難怪財政政策一貫保守，無法迅速和積極的回應各種挑戰；但特區政府似乎無意改 變這一管治哲學。

三、財經官員欠水平
由於財政司司長統領一切經貿、財政、金融和科技等政策範疇，集大權於一 身，世所罕見，但權重責更重，故多由最優秀的公務員出任，且應具財經資歷及宏觀視野。回歸前，港英時代的財政司郭伯偉和夏鼎基均為其中表表者。回歸前後， 財政司／司長人選卻多了一重政治考慮，以致未能人盡其才，以致各項財經政策爭議不斷。

現任財政司司長曾俊華是政務官出身，並非財經專業，雖曾短暫出任工商及科技局局長，但仍乏財經金融資歷，在財政政策及預算管理只能蕭規曹隨，難有創見。這次2011／12預算案的政策建議廣受抨擊，引發政治 危機，不得已作出重大修訂，影響甚遠。曾俊華進退失據，連番出錯，誠屬失職，與制訂預算案的相關官員亦須同負責任。

問責高官之表現竟類同官僚，只知死守量入為出的教條，什麼宏觀視野、長遠規劃都拋諸腦後，這是港式審慎理財的悲哀。

香港浸會大學經濟系前系主任

無新意欠方向的預算案

無新意欠方向的預算案

下年度（2011／12）財政預算案是一份39億元盈餘的預算案，財政司司長曾俊華雖然多番諮詢，但依然舊調重彈，無論在措施與政策上均無大變，以下從四方面分析：

一、預算案預測準繩度
2010／11 年度預算赤字為252億元，現修訂為713億元盈餘，相差高達965億元，其中收入較原預算增加828億元，開支則減少137億元。在2010年世界資產泡沫下，不易準確估計印花稅及地價收入，而且特區政府的預測一向保守，故可以理解，但差距之大確實驚人。倒是修訂開支仍少於預算開支，應深入研究，這是多年來特區政府的理財手法，就算在過去兩年所謂實施反經濟周期開支政策的預算案也是如此。這對民生及經濟發展有何影響呢？

本年經濟實質增長預測為4％至5％，低於2010年的6.8％，但曾俊華預測下年度財政收入與2010/11年度相若，他沒有解釋在當前世界政治及金融動盪環境為何如此樂觀，但可見賣地收入不會因他的土地政策受影響，相信下年度的修訂盈餘再難像本年度的大幅飆升。

二、紓困措施與開支增長
曾俊華提出近200億元的一次過紓困措施，涵蓋電費補貼、免差餉、公屋租金及綜援、食物援助和免稅額等七個項目，相對於近月來急升的租金和糧價，這一紓困力度顯然不夠，香港統計處宜提早作家庭住戶消費調整，以計算出消費物指數的新權數，以便更準確的計算消費物價指數，及制訂依該指數而計算津貼的新政策。

此外，各界最關注的薪俸稅個人基本免稅額，曾俊華竟不調高，也無解釋，納稅人難免失望憤慨。至於下年度公營部門（即公共開支佔本地總產值的比例）為21％， 遠高於不逾20％的指標，並不代表政策改變，因為這一開支中包括了給強積金注資的240億元，並不是經常性的開支，若不計算此數，則公營部門為 19.7％，低於2010/2011年度預算案對2011/2012年度預算案預測的20％。

換言之，開支政策沒有改變，特區政府雖坐擁巨額財政儲備，仍不願大幅增加開支以作出民生福利的質與量的改善，例如縮短公立醫院的輪候時間，盡快實施12年免費教學，增加大專資助學額，提高綜援金額等。曾俊華寧願花時間交代一些微觀的改變，而迴避討論原則性及策略性問題。

三、紓困、財儲、仇富與大社會
當各界均寄望特區政府透過財政預算案的紓困措施，以幫助紓緩因通脹飆升而出現的生活困苦，其實反映了多種問題，其一是在衣食住行各行業的競爭性不足，以致收費昂貴，特區政府未有積極處理此問題。

其二是薪酬結構不合理，特別是眾多低收入人士就算在最低工資下，也難以餬口，商界為應付高租金而盡量壓低工資，而工人卻缺乏議價力量。我們見到2010年工商界利潤大增，以致公司利得稅遠超預算案預測，而特區政府則錄得巨額財政儲備，可憐中產家庭與低收入住戶則只能寄望預算案能提出多些紓困措施，可惜減稅不 多，紓困力度不足。

曾俊華近來不斷提出結合民間組織和商界、政府推動「大社會」，可惜他在預算案並無深入闡釋，其實首任特首董建華也曾在其《施政報告》提出過「第三部門」的構想，呼籲工商界積極扮演角色，協助特區政府扶貧紓困，達致社會和諧，結果如何，有目共睹！

曾俊華提出「大社會」，用意良佳，若空喊口號，與董建華的「第三部門」有何分別！當然，最關鍵的還是工商界特別是大財團的社會責任感，能否善待員工，給予合理的工資，訂出合理（合人道）的工時，否則一切口號都不管用。

四、經濟結構調整
曾俊華再次在下年度預算案談及經濟結構調整及促進發展新產業，但只重複四大支柱產業及六項優勢產業，了無新意，一般市民似乎對此不甚關注，而且自董建華開始 不斷提及經濟結構調整，可是香港經濟愈來愈偏重四大支柱產業，經濟結構愈趨不合理，以致影響港人，特別是青年人的就業及出路，和香港經濟的發展潛力，這與 特區政府延續港英時代積極不干預主義有關。

這一經濟政策令香港經濟競爭力的優勢漸降，更不利與內地的經濟融合，在香港已引來不少爭論，而中 央政府也極其關注，去年年中中國社會科學院發表《2010年中國城市競爭力報告》，竟單列一章討論香港經濟競爭力的狀況，指出香港雖仍名列首位，但生產成 本高，與內地軟件接軌遙遠、硬件聯通狹窄，及科技投入不足，產學研一體化程度低，故香港經濟競爭力排名很快會被深圳或上海超越。

此外，本年 2月初《中國評論新聞網》發表《香港經濟：羨魚莫久結網莫遲》的社評，狠批高官及政客不思進取心態，使制訂香港經濟政策的群體嚴重缺乏自我鞭策的內在力 量，以致經濟政策及發展缺乏方向，經濟結構調整困難，競爭力由領先變為落後，故警告港府休想長期靠中央「放水」。

這篇極其露骨的批判文章，在香港也引起回響，曾俊華理應借發表下年度預算案作出針對性的回應，可是他對此不發一言，還自我感覺良好，繼續奢談四大支柱產業和六大優勢產業。香港產業結構未能調整，是本港一切深層次矛盾的根源，但望本港政商界能看重「結網莫遲」的忠告！

鄧樹雄 香港浸會大學經濟系前系主任