一語道破公關秀 委員扶貧建議石破天驚

一語道破公關秀 委員扶貧建議石破天驚   
信報  2013年4月15日

新財政年度（2013／14）預算案了無新意，各界評論也多舊調重彈，倒是地產富豪鄭家純（新世界主席）對預算案的評論既精彩、更富挑戰性。他對3月7日在北京出席兩會期間與傳媒茶敍時，曾談到對新年度預算案的看法，他指市民的生活水平較十年前下降，而財政司司長曾俊華於預算案向關愛基金注資150億元，以每年約10億元的利息收入用作扶貧，只屬杯水車薪，作用不大！

特首梁振英曾盛讚這一撥款能針對性地回應社會當前的需要，想不到讓鄭家純一語道破此乃雷聲大、收效小的公關秀，令官方好不尷尬。

鄭家純是去年重組的扶貧委員會委員，他建議特區政府將現有財政儲備的一半，即約共3670億元用作扶貧；更要特區政府訂下五年扶貧計劃，以照顧有需要人士。 他認為這不會有損特區政府的審慎理財，即使拿出個億元財政儲備扶貧，亦不會影響經常性收支；他認同公共財政要量入為出，但不應無止境地累積財政儲備（刊2013年3月8日《明報》）。

儲備「不多」 不能亂用
其實，鄭家純的批評和建議觸及本港公共財政最關鍵的問題：貧窮問題惡化、扶貧力度不足、無止境累積而未能善用財政儲備。

歷任財政司均擁抱所謂審慎理財理念，卻甚少回應有關善用財政儲備的評論和建議，可說已到充耳不聞的程度了，這次曾俊華也不例外，沒有回應鄭家純。不過，2013／14預算案卻露了點端倪，他在〈迎接未來的挑戰〉一節中，談及特區政府整體財政狀況頗堪玩味。

他說：「財政儲備數字，並未扣除政府已知悉的負債，已承諾的開支和各類型的或有負債，包括三千多億元的基本工程項目，一千億元已提供的保證，以及現值約六千億元的公職人員法定退休金。這些款項雖然不是要在短時間內一次過付清，但當我們考慮特區政府整體的財政狀況時，不能只片面看我們的儲備，而不理會背後的負債和承擔。」（第139段）

曾俊華以特區政府龐大的或有負債及未撥備的承擔，意指可用的財政儲備並非那麼多，當然就不能亂用，所以他絕不認同「以一半儲備扶貧」的建議。所謂「背後的負債和承擔」，並不是新生事物，但曾俊華卻蓄意混淆視聽，原來過去的財政預算案只列出政府為公營機構貸款作擔保的或有負債總額，所謂或有負債，並不一定要支付，只有當某一公營機構無力償還貸款時才由公帑支付，否則就會無負擔。預算案從沒有報道有多少或有負債最終須由公帑支付。不過，曾俊華自2011／12預算案開始，把「或有負債」項目擴大為「或有負債及主要的無撥備負債」，而無撥負債包括法定退休金承擔額現值、尚餘假期及2004年發行的政府債券和票據，其中以法定退休金承擔額現值最重要，佔無撥備負債的95％以上，且金額巨大，於2011／12年度為4696 億元，2012／13年度為5338億元，2013／14更增至6413億元，遠大於每一年度只有約千億元的或有負債。曾俊華並無解釋為何要在預算案列出 無撥備負債數額，以及對財政政策的影響。

法定退休金即公務員長俸，一般市民對長俸承擔的認識不多，但公務員則極其關注，既恐懼特區政府撤銷或修訂港英政府留下的長俸制度，又害怕特區政府沒有足夠的財政資源支付長俸，因此自九十年代起，公務員團體便不斷要求港英政府成立公務員長俸基金，但港英政府不大同意；當時的財政司麥高樂指出，長俸支出屬年度預算案的經常開支，只約佔3％至5％，從無拖欠，公務員根本毋須憂慮。

不過，礙於公務員團體的強烈要求，港英政府最終勉強同意，立法局遂於1995年1月25日通過成立《公務員退休金儲備基金》，目的在提供一筆儲備金，萬一政府未能自一般收入賬目支付公務員退休金時，可用以支付有關款項。財委會亦於1995年5月27日批准撥款70億元予該基金。  由於政府從未欠付長俸，故該基金從未有過任何開支，歷年滾存的投資收益已高達270億元，但相對於當前6413億元的長俸承擔額現值，簡直九牛一毛，而公務員團體從未要求政府加碼注資，可見公務員團體亦深知該基金只屬回歸前穩定軍心的策略。

麥高樂的識見似未能有效幫助特區政府理順其理財思維，曾俊華對特區政府的長俸承擔有不同看法，他於2011／12年度起，便在預算案公布以長俸承擔額現值為 主的「無撥備負債」，曾俊華雖用無撥備負債一詞，以示有別於「或有負債」，但該概念仍有待商榷。長俸屬年度預算的經常開支，而非負債，故毋須撥備支付，當然長俸及綜援均屬必須支付的不可控制的經常開支，但不是負債。

長俸承擔額現值是一個較複雜的概念，是指特區政府根據年齡趨勢推算須支付現在及已退休公務員的長俸承擔總額，並折算為當前須要支付的總數，所以這只是一個精算現值，而非特區政府的負債，《中英聯合聲明》已明確保證公務員長俸制度不變，並通過年度預算開支去體現此承擔。

除非特區政府為撤銷此長俸制度而須買斷所有公務員退休金的承擔總額，否則這只屬一個精算數據，而非無撥備負債。不過，撤銷公務員體制最重要的長俸制度，必會引起社會動亂，這無疑是政治自殺，相信不是中央與港人所樂見，也不應是曾俊華的本意。曾俊華可能只想對不甚了解公共財政的社會各界，誇大長俸承擔額現值在 特區政府整體財政狀況的角色，以嚇退「善用財政儲備」的各種要求，但這一如意算盤難以打響，而「無撥備負債」一詞只會引起更多的爭論。

民間建議 不作回應
七十年代的財政司夏鼎基是香港公共財政的奠基者，他只為「或有負債」撥備，從未提及長俸承擔額現值的問題，可見既毋須為長俸承擔額現值撥備，也不應誇大長俸承擔額對特區政府財政的負擔，曾俊華已再無窖藏財政儲備不用的藉口。但如何善用儲備，曾俊華從未發一詞，各界的建議倒不少，而石破天驚的當屬鄭家純的「一 半儲備扶貧」無疑；鄭家純並非背叛其地產富豪階級，只是一位多關心社會公平、肯仗義執言的商人而已。

他對本港公共財政認識頗深，例如兩年前 他在北京出席兩會期間會見傳媒時，提出加利得稅率以扶貧，以及開徵賣樓稅用作興建居屋公屋；建議極具前瞻性，可惜相關官員無一回應。這次他再次挑戰當前的扶貧及儲備政策，一眾高官又是閉口不談，按既定程序方針辦事，好官我自為之。是官員胸無點墨？抑乏政策研究？何來有效施政？何來開放政府？如何為民生辦實事？不知梁振英對此有何感想？

教人更遺憾的是，政界和學術界未發一詞，對重大政策建議竟不敢討論，為何社會竟變得如此沉默、冷漠和反智？香港曾是「前店後廠」的前店，但不思進取，現則變成「前海後港」的後港，連扶貧和儲備政策也不能理順，遑論其他，是為祭。

香港浸會大學經濟系前系主任  鄧樹雄

港版反經濟周期財政政策

港版反經濟周期財政政策    


　　財政司司長曾俊華於下半年度預算案強調特區政府不會因經濟下滑及政府收入減少而緊縮開支，特區政府會採取反經濟周期的開支政策，下年度的政府開支會超過三千億元（見二○○九╱一○年度預算案二十六段）。可是，這竟少於二○○八╱○九年度修訂預算的政府開支總額，難怪有評論指曾俊華錯用「反經濟周期的開支政策」一詞，有誤導之嫌。也有學者指這其實只是政治語言，特區政府的理財哲學並未改變。

　　此外，前任全國政協委員劉迺強更指「財政司司長根本不可能制訂一個反經濟周期的預算，因為這樣做，背後（要）有一套理財和經濟的理念，特區政府除了聲稱根據《基本法》量入為出之外，根本就沒有任何理念。而真正的反經濟周期預算，很容易又會被人攻擊違反《基本法》，更有可能被國際評級機構降級，試問一個怕字當頭的政府，敢嗎？」（見三月三日《信報》）

曾蔭權梁錦松的貢獻
　　劉迺強下筆前也許忘了翻看歷年預算案，特區政府從一九九八╱九九年度至二○○五╱○六年度連續提出八份赤字預算案，而梁錦松也在二○○二╱○三年度預算案第四十九段指「政府在近年經濟低迷的時候，刻意採取了反經濟周期的財政政策」。這是特區政府首次提到「反經濟周期的財政政策」。

　　曾俊華這次使用「反經濟周期的開支政策」，竟漏掉了稅收政策，當然不及財政政策的全面，難怪被批評為觀念混淆、表裏不一，但曾蔭權及梁錦松對此絕不含糊，那麼為什麼劉迺強認為「財政司司長根本不可能制訂一個反經濟周期的預算（按：意指財政政策）」呢？以劉迺強對香港政經情況的熟悉和對《基本法》的了解，當然不會信口雌黃。本文嘗試分析回歸後的赤字預算案，看看能否有所發現，或許有助界定具香港特色的「反經濟周期的財政政策」。

　　所謂「反經濟周期的財政政策（或預算）」是指在不景氣期間，通過大幅減稅減費和增加開支的巨額赤字預算案來刺激經濟；在好景時則通過盈餘預算案來減少總需求及減輕對通脹的壓力。回歸後從一九九八╱九九至二○○五╱○六年度的八個赤字預算案，分別由當時的財政司長長曾蔭權、梁錦松和唐英年提出的，從他們對理財理念的論述及預算措施的建議，可推論出特區政府如何在不違反《基本法》審慎理財的要求下，推行具香港特色的反經濟周期的財政政策。

　　曾蔭權在這方面的貢獻很大。當一九九八年香港因九七亞洲金融危機而出現經濟負增長，以及一九九八╱九九年度出現巨額財政赤字，曾蔭權遂於一九九九╱○○年度提出三百六十五億元赤字預算案，赤字高達本地總產值的百分之二點六五，曾蔭權在該預算案一 ○一至一○二段清楚指出在不景氣時，「不論是從收入或開支着手，如要達致收支平衡，總難免要採取嚴苛的措施。這不但從財政角度而言弊多於利，更會產生災難性經濟效果。在上述情況下，只要我們在中期內恢復平衡預算，短期出現財政赤字並不違反《基本法》。」又於一○六段強調「我們有意識地在經濟低潮中維持原有的開支計劃，而不選擇減開支，以免使經濟進一步衰退。」這是特區政府首次以八十年代中開始使用的財政預算規劃的〈中期預測〉概念來解析《基本法》第一○七條，年度赤字預算可以接受，只要在〈中期預測〉的五個年度期內回復預算平衡便可。

　　換言之，在〈中期預測〉期內編制反經濟周期預算是可以接受。梁錦松在二○○二╱○三年度預算案六十四段作出補充，提出要在〈中期預測〉期末年度達到預算平衡的三大目標：一、經濟賬目平衡、二、綜合賬目平衡、三、公共開支佔本地總產值的比重（亦稱公營部門）為百分之二十或以下。

　　上述標準並無規定必須在〈中期預測〉五個年度期內保持整體預算平衡，若不景氣持續，則可能會出現巨額累積赤字，又怎能說這符合審慎理財的要求呢？所以〈中期預測〉最重要的財政預算準則是關乎財政儲備的，要求維持財政儲備於某一適當水平。

　　一九九八╱九九年度預算案訂下的標準是，財政儲備應不少於相等於十八個月的政府開支，而二○○二╱○三預算案則調低至十二個月，到二○○七╱○八年度預算案更取消此固定標準，只要求「維持充足的財政儲備」，雖然預算案沒有界定何謂「充足」，但相信特區政府是「宜緊不會鬆的」。

以儲備非公債限赤字
　　曾蔭權與梁錦松雖提出多份赤字預算案，但為了令財政儲備在〈中期預測〉期內能達到準則的要求，他們均盡力控制赤字水平。例如曾蔭權在一九九九╱○○年度預算案既凍結公務員薪酬，亦增加間接稅；而梁錦松於二○○二╱○三預年度算案更減公務員及資助機構員工薪酬；到二○○三╱○四年度除繼續減薪外，還削減綜援金額，以及大加直接稅。當二○○四年香港經濟復甦後，唐英年自二○○四╱○五年度起連續三個年度大減實質政府開支，這有別於傳統大幅減稅增加開支的反經濟周期的赤字預算案。可見若特區政府有龐大的財政儲備及財政儲備的準則較寬鬆，則採取反經濟周期的財政政策的力度就愈大；反之則小。

　　這就是不違反《基本法》審慎理財條文，有規範的、具香港特色的反經濟周期的財政政策，有別於西方傳統的反經濟周期財政政策的理論。各國中央政府多以發行公債來融通赤字，毋須受財政儲備的束縛，但這亦造成各國公債泛濫的原因。歐盟遂於九十年代中採取規限赤字的兩個標準：其一是年度赤字不應超過本地總產值的百分之三，以及其二是未贖回公債不應超過本地總產值的百分之六十。通過這兩個標準令預算赤字與累積公債不致暴升至經濟難以承受的程度，所以歐盟各國的反經濟周期的財政政策並不是沒有規範的。

　　享有財政獨立地位的香港特區政府本來亦可引用歐盟標準，不過，無論港英政府或特區政府均不喜歡發行公債，認為沒有一分錢公債乃顯示政府善於理財，可享最高級的信貸評級。此外，英國政府不願為港英政府發行的公債作最終承擔的責任，故寧願港英政府選擇財政儲備而非公債作標準。

曾俊華過分謹慎
　　另一方面，《基本法》第一○七條強調量入為出，力求收支平衡，避免赤字，可以推論也不支持發公債融通赤字。特區政府雖繼續採取財政儲備的標準，本文指出仍不排除有提出「反經濟周期的財政政策」的需要和能力。

　　以當前的經濟不景氣及財政儲備水平，特區政府有能力在未來數年提出大幅減稅增支的赤字預算案，可是曾俊華過分謹慎，既驚怕經濟衰退持續，又恐懼財赤令財政儲備跌破最低標準，故在二○○九╱一○年度預算案削減政府開支，以至提出赤字數額不大的預算案，根本未能發揮應有刺激經濟的力度，虧他還大談「反經濟周期的開支政策」。

　　其實特區政府財政狀況不俗，現正是善用財政儲備應付經濟的滂沱大雨的時候，若不能把握時機，則更易加深衰退。畢竟從謹慎到保守，從保守到吝嗇，端視當政者的理論修養和宏觀視野。從各界對二○○九╱一○年度預算案的嚴厲批評，可見曾俊華欠缺這種修養和視野。

香港浸會大學經濟系前系主任

結構性盈餘漸見禍害

結構性盈餘漸見禍害


財政司司長曾俊華不斷強調審慎理財，自他上任後，從2008／09年度起，連續提出五份赤字預算案，前四份卻獲得結算（或修訂）盈餘，累計達1700億元。

猶記得2002年政府內部一份研究報告提出，香港可能會出現「結構性赤字」，那是否有點杞人憂天？當前各界，更為關注特區政府近年如何揮動魔術棒轉虧為盈；有論者更質疑特區政府是否存在「結構性盈餘」？

本文試從收支和經濟各方面探究之。

一、嚴控開支增長
開支多、稅收少則易生赤字，政府控制開支遠較預測稅收來得直接和準確，所以特區政府十分強調控制開支增長——在景氣時開支增長不應超過經濟增長率，在不景氣時更要削減開支以減少財政赤字。回歸前，公營部門（即公共開支佔本地總產值的比例）從未超逾20％，以此作為「小政府」的原則；回歸後，亞洲金融危機導致1998年經濟負增長，1998／99年度的公營部門首次超逾20％，其後數個年度均維持高比例，並於2003／04年度增至22％。

其後，唐英年接任財政司司長，該比例從2004／05年度逐漸減至2007／08的15.6％，主要是由於2004年起經濟復蘇和持續削支所致；唐英年更於2006／07年度首次制訂公營部門不得超逾20％的財政預算準則。而曾俊華在任的五個財政年度，公營部門逐漸回升，到下年度（2012／13）更會升至21.4％。
公營部門超逾20％，看似是公共開支不斷擴大，其實不然，主要是由於亞洲金融危機導致自1998年起香港出現持續數年的負通脹和經濟負增長或低增長，而非公共開支大增。事實上，在不景氣期間，特區政府嚴格控制開支，從1999／00至2007／08年度的公共開支數額，或與1998／99年度數額相若、甚或低於該數額，例如2007／08年度的公共開支數額便低1998／99年度，到了2008／09年度才真正回升；但2009／10年度所謂擴張開支的反循環財政政策，其公共開支竟低於2008／09年度數額，足見特區政府嚴控開支增長。

近年，因人口老化而導致社會福利開支增加，但特區政府在其他政策範疇作出調整，以及放慢公共服務在質方面的改善，以控制公共總開支，維持小政府格局，達致結算盈餘。

二、高估預算開支
許多政府會以低估預算開支，以求立法機構通過預算案，然後才在中期申請追加撥款。但特區政府剛好相反，多是高估預算開支，即結算開支少於預算開支。從回歸後的1997／98年度起，各年度的結算開支均少於預算開支，甚至是經濟負增長或強調採用擴張性反循環財政政策的年度均如是，例如1998年和2009年的經濟均有負增長，但1998／99和2009／10兩個年度的結算公共開支竟少於預算公共開支約100億元，足見特區政府重視財政穩定多於經濟穩定。

三、低估預算收入
如結算財政收入大於預算收入數額，便是低估預算收入。無論港英政府或特區政府均採取這種保守的理財手法，因為預測稅收受經濟環境影響大，不易準確，故多低估以免出現財赤。特區政府最重要的幾項收入為入息和利得稅、印花稅和地價收入，三者均隨經濟景氣周期波動。財政儲備每年的投資利息收入亦極可觀，但自2007／08年度，財政司司長與金管局同意採取新分賬安排，令利息收入的穩定性大增，故本節略而不談。
入息和利得稅約佔總財政收入的四分一，但自2004／05年度開始持續低估，平均低估10％至20％，財政司司長每次以入息和盈利較預期好來解釋。其實，經濟增長率與預測相若，故不應有較大差異，足證低估預算收入。在地價收入方面，波幅更大，估算更難，現在以相等於本地總產值的某一百分比（如1％至3％）來估算，偏向低估，誤差頗大。

與資產交易有關的印花稅收入，情況相同，波幅亦大。由2004／05年度起，各個預算案均能轉虧為盈，或盈餘大增，主要皆因大幅度低估預算收入所致，例如2007／08和2010／11年度，均低估800多億元。

四、與內地加強經濟聯繫
稅收與經濟表現的關係甚大，上節提及特區政府數項財政收入受經濟狀況影響，其波幅甚大，這解釋了九七亞洲金融危機及其後2003年的沙士疫症引發的持續不景氣，導致該期間稅收大幅下滑，連非常審慎保守的預算收入也無法達標。
不過，中央政府於2003年中與香港簽署《內地與香港更緊密經貿關係安排》（CEPA）後，加上落實自由行，以及其後年年擴大CEPA內容，更於2007年把香港納入國家的五年經濟規劃內，令香港經濟相應受惠，抵銷了海外市場的波動。
在內地經濟持續高速增長、內地訪港旅客增加、內地投資於香港資產市場激增下，令自2004／05年度起，特區政府連續出現結算盈餘，包括經濟負增長的2009／10年度。

欠市民一筆賬
上述幾種因素解釋了為何自2004／05年度起，特區政府有持續的結算盈餘，該期間共累積高達3867億元的財政儲備。難怪曾俊華從不懼怕提交赤字預算案，因為他早知會轉虧為盈，他也無意改變這種保守的理財手法；若一切政策不變，則特區政府必會出現「結構性盈餘」。

在行政主導下，各界對特區政府多年來美其名審慎理財，實則是蓄意扭曲預算收支的預測莫奈之何；立法會議員只多關注紓困措施的多寡，而忽略這種過度保守的理財手法的禍害。

特區政府坐擁6621億元財政儲備，但欠下多少公共服務在量和質兩方面的賬？窒礙了多少社會經濟發展的步伐？港人近日深受各種責難和羞辱，多少與此不無關係。《基本法》第107條所強調的審慎理財，不應如此解釋吧！

香港浸會大學經濟系前系主任

預算案加劇巨額盈餘與社會服務不足並存的荒謬

預算案加劇巨額盈餘與社會服務不足並存的荒謬

在通脹肆虐、貧窮人口增加、社會深層次矛盾惡化的環境下，各界均希望《施政報告》和財政預算案有所作為，可惜梁振英首份《施政報告》鮮有新政，而曾俊華則沿用2012／13預算案的相同策略，以多項一次性紓困措施，編制一份連赤字規模也相若的2013／14預算案。

去年曾俊華已廣受批評，今年再用同一板斧，又怎能緩解更嚴峻的深層次矛盾？難怪各界對此一預算案劣評如潮，更質疑曾俊華能否提供足夠的財政支援，以落實梁振英的競選承諾。本文試析當中因由和發展方向。

財政政策有着通過累進稅制及提供各種社會服務作為收入重分配的功能，以此紓緩貧富差距；而重分配的力度視乎貧富差距程度、政府對其重分配功能及管治哲學的取捨而定。特區政府一直強調「大市場、小政府」思維、簡單稅制和低稅率政策，在直接稅稅率從不超越20％的無形上限下，把公共開支不得超逾本地總產值20％ 的政策，列為其中一個重要的財政預算準則，因此香港的貧富懸殊縱然惡化、貧窮人口增加，特區政府亦難以提高累進稅率，以及提供足夠的社會服務紓緩貧富差距。

不過，特區政府堅持審慎理財，寧願出現社會服務不足，也不輕易增加經常性開支，故此常常出現結算盈餘，令財政儲備累積至高達7340億元，相當於36％的本地總產值或二十三個月的政府開支，藏富於官，莫此為甚！巨額財政儲備與社會服務不足並存，極其荒謬，近數年度的預算措施，更加劇此一荒謬現象。

還富於民 缺乏誠意

特區政府未能有效實施重分配的功能，早已廣受批評，各界更不滿特區政府積累財政儲備愈多愈好的政策。面對各界責難，前任行政長官曾蔭權遂於2007／08《施政報告》提出「還富於民」的口號，但僅僅承諾於好景時減差餉，以及減直接稅稅率至15％的水平。

其實，若要還富於民，最直接的方法是從財政儲備中提取款項分發給市民，或是通過減稅增支編制赤字預算案，以財政儲備支付結算赤字。從2008／09到 2012／13五個年度，曾俊華確曾提出四份赤字預算案，但是限制開支增長、低估收入而高估開支，以及不用盡已批准的開支的策略下，竟全部錄得巨額結算盈餘，甚至在2009年經濟出現負增長的情況下仍然如此，這實在難言還富於民。

各界不斷要求曾俊華仿效澳門政府，把部分上年度的巨額盈餘分給市民，但曾俊華並不理會，連建制派議員也看不過眼，遂於曾俊華宣讀2011／12年度預算案後向他施壓；曾俊華最終同意修訂預算措施，向每位市民派發 6000元，算是還富於民。但派錢只此一次，而且純屬政治決定。

曾俊華編制的赤字預算案，其實水分甚多，絕非貨真價實，例如向某一基金（或 成立基金）注資100至200億元，會計上作出撥款，但實際上是以該基金當年賺取的利息，作為某項活動的開支，實際開支的增幅很小。此外，近年還傾向作出多項「一次性開支」，而不增加經常性開支，避免作長期財政承擔。

面對經常性開支不足的批評時，曾俊華常以「應使則使」來回應，但他卻從未界 定何謂「應使」，所以「應使則使」已成為他迴避問題的遁詞。從他不斷強調公共開支不超逾本地總產值20％的財政預算準則看，他的「應使則使」是受此準則約 束的，在當前開支已達上限的情況下，他沒有多少空間增加開支，「應使」變了「不能使」。

批評此一開支增長準則的文章和研究不少，但曾俊華從不正面回應，想不到他竟在2013／14預算案作出解釋，他說：「我們目前的收入，相當於本地生產總值20％左右，難有大的突破，近年我們的公共開支亦處於相若的水平，按量入為出的原則，若政府要將開支限制提升，政府收入亦要相應增加，即是增加稅收或是作出借貸，我覺得兩者都具有相當大的爭議性。……在考慮任何加稅的建議時，我們必須小心衡量利弊。」（見2013／14預算142段）

曾俊華點出問題的關鍵是「稅收不足」，一般市民不易理解。 香港自1947年制訂稅務條例後，從未作過真正的稅制改革，只曾作出個別條文的修訂，或是預算案提出關乎稅收的措施，因此香港稅制相對穩定，難以配合社會和經濟發展，特別是在維護簡單稅制和低稅率的大原則下，不易改革。

公共開支 受制上限

從八十年代起，歷任財政 司多番嘗試引入銷售稅或消費稅，都因其累退性質而不為各界接受，而政府坐擁巨額財政儲備，更令各界抗拒稅制改革，以致號稱財政獨立、不用上繳稅收予中央政府的特區政府，無法汲取足夠稅款以滿足需求不斷增加的社會服務，只能守着公共開支不逾本地總產值20％的上限。

超額財政儲備與稅收不足和公 共服務不夠的矛盾並非無法緩解，端視官方如何修訂理財哲學而已，可是曾俊華過分謹慎，五年來完全迴避相關爭論，連最重要的財政預算準則亦一字不改。不過，今年總算是新一屆政府的第一份預算案，曾俊華也不能不有所表示，除了首次解釋開支上限問題外，還宣布「成立一個由庫務科領導的工作小組，並邀請學者及相關 專家加入，一同研究如何在公共財政上，為人口高齡化及政府其他長遠的財政承擔作出更周全的計劃。小組會於本年底前向我提交報告。」（見2013／14預算 140段）

這一工作小組亦有先例，事緣九七亞洲金融危機導致其後數年香港經濟不景及財赤急升，當時的財政司司長曾蔭權遂於2001／02預 算案成立一個由庫務科領導的工作小組，專責研究特區政府是否存在結構性赤字；小組於2002年2月發表報告，指出有迹象顯示結構性赤字的存在，這導致繼任 財政司司長的梁錦松大力削支和增稅。

不過，2005／06年度轉赤為盈之後，再無人理會該份研究報告了；十年後，特區政府面對嚴峻的公共財政問題。曾俊華亦成立由庫務科領導的工作小組，但不知該小組會否全面檢討理財原則，而非單單着眼於現有資源分配的優先次序呢？

在眾多討論中，梁振英的看法不容忽視。預算案發表後，梁振英隨即發表聲明，以下年度政府開支增長大於本地總產值的增幅為由，對2013／14預算案大加讚 賞，指它「體現特區政府服務市民的承擔，而新年度預算案是一份經過深思熟慮，具前瞻性和有承擔的預算案，以針對性措施回應社會當前的需要，為香港長遠和持續的經濟發展提供穩固的財政基礎」。

財政理念 須予檢視

梁振英的看法與各界迥異，是否公關說詞？他對公共財政 有其看法，他於2011年9月競選行政長官出席由社聯舉辦的論壇時，談到對公共財政的理念。他指政府開支應以「應使則使」為原則，當社會人口老化對社會福利要求增加時，政府若仍堅守開支不超出某個百分點，並非實事求是。可見梁振英的「應使則使」原則，較曾俊華的詮釋更具彈性。

梁振英聲明的最後一段較預算案更為重要。他說：「未來一年，隨着經濟發展委員會、扶貧委員會、人口政策督導委員會及土地開發研究工作的全面展開，政府會檢視香港長遠財政的收支問題和相關的公共財政理念，為解決長期積存的社會問題和打造更有競爭力的經濟作出更大努力。」

梁振英雖無明言會否成立新的委員會檢討公共財政（相信應交由庫務科領導的工作小組進行，以免造成混亂），但已明確指出要檢視公共財政理念，這較曾俊華在預算案對工作小組的指示更為清晰。未知是否反映兩人的分歧！梁振英在第一份《施政報告》採取「停着」策略，無甚新政，寧捱眾罵，等的就是這些檢討、研究和建議；能否見效，端視特區政府的理財哲學和財政基礎是否配合！

政務官出身的曾俊華要在審慎理財與適度有為，以及在政治現實與理性選擇之間作出取捨，端的不易。是體制改革，抑或現狀修補？是維護既得利益、抑爭取社會公義？好戲還在後頭，2014見真章。

香港浸會大學經濟系前系主任

漫天風雨待扶貧

漫天風雨待扶貧

以重視扶貧為競選政綱之一而成功出任行政長官的梁振英，當選後即重設扶貧委員會（簡稱「扶貧會」），並建立長者生活津貼制度，足見其重視扶貧政策。 不過，他周三（16日）推出的首份《施政報告》並無提出扶貧新政策，只責成重設的扶貧會研究設立貧窮線和檢討綜援制度，並於年底提交報告；各界多認為此舉 無法紓緩當前嚴重的貧窮問題。

香港的貧窮問題自九十年代中起日趨嚴重，回歸後更形惡化，是本港眾多深層次矛盾之一，連溫家寶總理也 極為關注，扶貧遂成為特區政府的施政重點。首任行政長官董建華於1999年《施政報告》中首次出招，提出扶貧紓困措施，以緩解亞洲金融危機和香港經濟負增 長對貧窮人士帶來的困難；但那些短期措施只是針對當前危機的治標方法，難以持久扶貧和脫貧。

寄望商界 失望而還
不 過，單以財政開支也難緩解此一深層次矛盾，董建華遂於2002年《施政報告》中提出由政府、商界和非政府組織的第三部門，由三方合作解決本港貧窮問題。董 建華寄望商界肩負更多社會責任，可是香港的財團一向缺乏此種胸襟，社會責任感一向不強，這已常為各界詬病，故董建華最終無功而還，而本港貧窮人口則不斷上 升。此外，由於人口老化，退休保障不足，令貧窮問題日見惡化，董建華不得不於2005年《施政報告》提出成立為期兩年的扶貧會，認真處理貧窮問題。

可 是董建華的遠見並未得到商界認同和政府內部支持，而大專院校的主流經濟學界更認為這會擴大政府開支，不利審慎理財，有違市場主導和小政府的管治思維，所以 扶貧會只能在不改變現行體制和經濟政策的前提下「扶貧」——既不討論產業結構，也不討論最低工資、集體談判權、最高工時和貧窮線，當然難以制訂有效措施。

特別是由時任財政司司長唐英年出任扶貧會主席，委員則以商界和芝加哥學派的經濟學者為主，故扶貧難有新意。花了兩年時間，貧窮問題更見嚴重，扶貧會2007年提交報告後便告解散，繼任行政長官的曾蔭權也無意重設扶貧會。

產業發展 制訂規劃
唐 英年扶貧不力，廣受批評。梁振英出任行政長官後，立即重設扶貧會，以較開放的態度紓緩貧窮問題。這次梁振英責成扶貧會制訂貧窮線，就是特區政府管治思維的 一大改革，因為貧窮線不單是一個關乎社會發展的數據，便利政府施政，社會各界更會據此要求政府制訂改善民生的指標，如貧窮線的調整、減低窮人比例等。

過去，港英政府和特區政府堅拒制訂貧窮線，就是不願作出財政承擔。梁振英這次突破，雖云是順應不斷升級的社會壓力，卻也反映他對審慎理財的新看法。重設的扶貧會改由政務司司長任主席，而不像從前由財政司司長擔任，這一微妙轉變意義重大。

今 次扶貧效果如何，最終會記在梁振英的賬上，但單以政府的財政開支扶貧，效果始終有限，特別是處理在職貧窮問題，它涉及多項經濟政策，絕非扶貧會能單獨處 理，所以梁振英在《施政報告》責成經濟發展委員會（簡稱「經發會」）制訂各種產業發展政策，並於年底提交報告。這是有史以來《施政報告》首次明確指出要研 究和制訂產業發展政策和宏觀經濟規劃，產業發展與就業和在職貧窮關係密切，更是解決貧窮問題的關鍵所在。

港英時代和特區政府也曾設立類似的 經發會，但在積極不干預主義、大市場小政府的管治思維下，根本就是一場公關騷，只為回應各界批評，架構方面雖人有我有，但不要有所作為，故該委員會從不公 開議論經濟政策及評論宏觀經濟環境，也從未出版報告或建議書，這解釋了為何港英政府和早期特區政府從未發表中期或長期經濟發展規劃白皮書。

研究架構 一直欠缺
2009 年由曾蔭權任主任的經濟機遇委員會發表的「發展六大具優勢產業建議」，也沒有對該六大行業作過深入的政策研究，有些行業連統計資料都沒有。過了三年，這六 大具優勢行業究有何新發展，似乎未有官方深入分析，這又是一場公關騷，害得香港平白損失數年寶貴時間。梁振英這次不跟隨一貫的公關騷傳統，要做實事，責成 扶貧會和經發會於年底提交研究報告和政策建議，不啻是管治思維的突破。

梁振英的「適度有為」會否如董建華的「大有為」均得不到政府內部的支持而一事無成，這實在教人憂慮。除了政治因素外，政府內部也可能未必適應此新思維，因為政府部門缺乏研究力量。

港英政府和特區政府一向不重視體制內研究，各政策局竟沒有常設的部門研究架構；梁振英早前提出的五司十四局部門架構改組建議，亦沒有提出在各政策局設立常設研究單位的建議，令人更遺憾的是，連中央政策組也變為政治酬庸的棋子，進一步削弱特區政府的研究力量。

在這種情況下要扶貧會和經發會在年底提交一份有見地的研究報告和政策建議，恐怕有點不切實際，遑論因政治因素而委任的兩會委員的人選是否有識之士和認同新思維！

各界習慣了特區政府的危機管理，所以多認為梁振英的《施政報告》以「拖」為主，以委員會治港。但是扶貧和經濟發展是持續及長期的追求，豈能一蹴而就！可惜梁振英對此着墨不多，難怪各界不滿。梁班子能否在年底提出扶貧和經濟發展的新思維，還須拭目以待。

香港浸會大學經濟系前系主任

政府只願派糖 缺乏財政承擔

政府只願派糖 缺乏財政承擔

曾蔭權政府將於今年7月換屆，作為夕陽政府最後的一份財政預算案，各界均知難有創新突破，而且財政司司長曾俊華一貫遵循僵化的審慎理財法則，甚少創 見，連所謂反經濟景氣周期的2009／10預算案，其預算開支竟少於2008／09年度的修訂預算開支，可見港式的反循環財政政策離不開審慎理財的框框； 而2012／13預算案諮詢的背景資料，更一反傳統，竟連一條問題也沒有提出，可見曾俊華連公關也懶理。

2011／12年度經調整 的原來預算有八十五億元赤字，最新發表經修訂預算則為六百六十七億元盈餘，轉小虧為大盈，所以曾俊華不得不在2012／13預算案大幅「派糖」，美其名為 順應各界訴求，包括調高各項薪俸稅免稅額和退稅的稅務寬減，以及多項一次性的資助和寬免措施等共計達八百多億元，手筆之大，前所未有，難怪政黨和市民多所 讚譽。

官商勢強 勞方無力
不過，若稍作深思，不難發現特區政府理財不善，本文試作分析。

政府、商界和勞方如何合理分配經濟增長成果，是每個社會必須小心處理的課題。香港缺乏真正的議會政制，市民不易通過選票表達意見和訴求；勞方也因缺乏集體談判權，難以通過罷工爭取合理權益，而爭取多年的最低工資法案才於去年落實，故勞方在三方分配中只佔小份。

香港雖是經濟自由度最高的資本經濟體系，但迄今並無《競爭法》條例，各重要行業多由大財團操縱，牟取暴利，以致財團巨賈紛紛躋身世界富豪榜前列；而香港企業工時之長，更是商界對勞方的另一種剝削，這種不善待員工和消費者的經營手法，雖可賺取暴利，卻有欠社會責任感。

另一方面，當各個經濟先進工業國多受巨額財政赤字困擾之際，香港特區政府則連年錄得財政盈餘，且累積巨額財政儲備。究其原因甚多，最主要是特區政府保持財政獨立（參考《基本法》第106條），既毋須把稅收上繳中央政府，也毋須與下級政權分稅。

換言之，特區政府擁有全部的直接稅和間接稅的稅收和龐大的徵稅潛力；而且特區政府強調審慎理財，控制開支，故經營賬必有盈餘，加上回歸時繼承港英政府龐大的財政儲備，每年的利息收入不菲，故多錄得盈餘。

可見在官商勞的三方分配中，官商均佔盡便宜，難怪市民常有官商勾結的指摘，市民要求曾俊華派糖派錢去分享政府的超額財政盈餘，應屬合理要求，那可稍稍緩和官商勞三方分配不公而引致的社會矛盾。

貧富差距 派糖難解

不過，這種缺乏長遠承擔的年度派糖措施，根本無法縮窄分配不公所造成的貧富差距，結果要求預算案派糖的壓力只會愈來愈大；以派糖而非以提高工資來改善生活是港人的悲哀，但批判派糖要求而漠視分配不公的問題重心，更屬助紂為虐。

這 種數額不菲的年度派糖措施，世所罕見，但這種一次過的措施難有長期效果，因此特區政府常被詬病缺乏長遠承擔；原來這確是曾俊華鍾情一次過措施的主因——以 免造成長期的財政承擔。以特區政府坐擁六千多億元的財政儲備，仍然無法承擔公共財在質和量應有的改善，未免令人難以置信。

特區政府採用較港英殖民地政府更加僵化的所謂審慎理財法則，所以雖然坐擁巨大盈餘，仍不願和不得使用。特區政府採用下列兩個原則，規範與社會民生關係甚大的經營開支：

一、經營賬必須有盈餘，即經營收入（即包括各種稅收和收費收入）必須大於經營開支，若經濟不景時，經營收入減少，難以大幅增加、甚或必須相應減少經營開支；

二、公共開支不超於本地總產值的20％（公共開支是政府開支和包括各項營運基金，以及房委會的其他公營機構開支，但後者佔公共開支的比例甚少，通常只約佔5％），即所謂20％的公營部門上限，以示「大市場、小政府」。

公 營部門該要多大是極富爭議的課題，因這涉及稅收和開支政策，這在港英時代曾引起激烈爭論。七十年代中公營部門曾超逾20％，曾倡議積極不干預主義的財政司 夏鼎基指出：「要規定公營部門相對體積的最高極限，事實上是不可能的，但須要關注過大的增幅或減幅。」又說：「隨着本港經濟的擴大，本港當能容納較大的公 營部門。」

經濟增長 沒訂目標

八十年代的財政司彭勵治更明言：「並沒有一套邏輯規則能夠釐定公營部門佔用資源的適當份量是多少。……支配着我們的並不是邏輯，而是環境和歷史。……以香港來說，我個人認為，不論怎樣都沒有任何理想的百分率數字可言。」

不過，前任財政司司長唐英年卻於2006／07預算案把20％的公營部門上限首次寫入《中期預測》的《財政預算準則》內；曾俊華則蕭規曹隨，從不考慮其對香港當前的社會和經濟環境的影響。

從 上節談及的官商勞三方分配不公，可知政府必須在量和質兩方面大大改善公共財以緩和社會矛盾，可是曾俊華只知盲從落實上述兩個原則，以一次過措施來處理結構 性問題，只作量的微調，而不理會質的優化和多項公共財供應的嚴重不足，只通過派糖派錢方案爭取政治聚光，但一時掌聲難解深層次矛盾和問題。

特區政府從不制訂經濟增長率的目標，亦無訂下與先進經濟體系相若的教育和科研佔本地總產值的目標比率，真不知特區政府如何開創知識型經濟、開發高新產業，以改善民生？以一次過措施來掩蓋結構性問題，曾俊華樂此不疲，大談審慎理財，穩健財政，可說是官僚缺乏承擔，令人慨歎！

下任行政長官會否穩中求變，仍須拭目以待。

香港浸會大學經濟系前系主任

財政司司長功能貶值

財政司司長功能貶值


曾蔭權政府換屆在即，財政司司長曾俊華於最近發表的2012／13年度預算案內為其五年的理財作結，對任內能恪守審慎理財、累積巨額財政儲備感到自豪；但他避重就輕，不談敏感課題，本文試從三方面作出探討。

一、發展策略欠奉
特 區政府的財政司司長主管一切關乎財經、金融、工商貿易、科技、旅遊等政策，權大責重，各國的財政部長均無出其右，難怪港英政府時代要由最優秀的公務員出 任。可惜在曾俊華任內，許多重要的財經政策竟付之闕如，而他也未能條理清晰地回應提問和批評，其論點多不超越官方發言稿範疇，難以令人信服。

他 的過分低調，與其權責是不相稱的，例如他從未回應國務院總理溫家寶對香港各種社會和經濟方面的深層次矛盾的關切，他既不鼓勵體制內的政策研究，對一些重大 經濟問題亦甚少評論；他從未提出與香港經濟長遠發展有關的策略，所謂對六大具優勢產業的支持措施，也不過是執行行政長官的指示而已。

特區政府自2004年提出「面向世界、背靠祖國」的經濟定位後，如何背靠祖國、加強香港與內地的經濟聯繫，理應是財政司司長的職責，可是卻由憲制及內地事務局主導，真不知特區政府這一安排的邏輯？試問憲制及內地事務局並無財經專長，何能擔此重任？

此 外，香港各界也不知香港與深圳有關前海的協議，以及與廣東的粵港合作框架是如何弄出來的，既無諮詢討論，也無詳細分析其影響，港人只能等到傳媒報道簽約儀 式時才知曉；可是曾俊華對這種近乎荒謬的部門分工和欠透明的粵港經濟關係從無異議。他迴避責任、還是力有不逮呢？難怪各界多認為曾俊華把財政司司長的功能 矮化成一個只管出納的會計師。

二、理財法則僵化
所謂審慎理財是要通過財政預算案顯示，而編制量入為出的預算案 則須要根據財政預算準則落實，財政預算準則是預算案內「中期預測」的一個重要環節，這些準則包括預算案盈餘／赤字、開支增長率、公營部門大小、財政儲備的 適當水平、稅收政策等多個範疇。這一體制在七十年代已基本完備，歷任財政司均會根據當時的財政和經濟狀況作出修訂，而非一成不變。

回歸後， 香港經濟的波動甚大，從九七亞洲金融危機導致1998年香港經濟負增長，以及隨後數年的負通脹和2003年的沙士疫症等，俱令特區政府財赤急升，所以該期 間的三位財政司司長（即曾蔭權、梁錦松和唐英年）均曾修訂財政預算準則，特別是關於經營開支、公營部門和財政儲備。

到了曾俊華上任，雖然經歷了2008年世界金融風暴、2009年香港經濟負增長，以及自去年不斷惡化的美債和歐債危機，但他的五份財政預算案對財政預算準則竟一字不改，全無討論，足見他缺乏創見。

有 時更見他思維混亂，例如他預測2009年香港經濟會負增長，所以在2009／10年度財政預算案採取擴大開支刺激經濟的反經濟周期的財政政策；可 是，2009／10年度預算開支竟低於2008／09年度的修訂預算開支，而2009／10年度的結算開支更低於2009／10年度的預算開支，這就是曾 俊華所謂的擴大開支，數字足證謊言，成為笑柄！

近年各界不滿公共服務不足和質素下降，要求增加經營開支之聲不絕於耳，更不滿特區政府只顧累 積而不善用財政儲備，要求修改相關的財政預算準則，但曾俊華卻不回應、不討論、不理會，他重視財政穩定，大於民生福利，寧願採取一次過措施，而不願作開支 的長期承擔，如2012／13年度預算案一次過措施的開支竟高達政府總開支的五分一。

三、聯滙不願檢討
自 1983年10月採用港元兌美元聯繫滙率制度後，差不多三十年維持不變，由於美國財赤、貿赤和公債不斷擴大，經濟增長放緩，以致美元持續貶值，而港元因聯 繫滙率而同受影響，更要跟隨美國的利率政策，可是香港經濟自從2003年中復蘇後持續增長，因此美國的利率政策根本不適合香港經濟；加上內地經濟持續高增 長和人民幣不斷升值，故港元兌人民幣自2003年起不斷貶值，更導致近年香港的高通脹，均源於聯繫滙率制度所致。東南亞各國多採用浮動滙率，以避免資產貶 值和高通脹，其中以新加坡的表現最為突出。

港元貶值雖有利港貨出口，但由於香港製造業已式微至不足經濟的2％，故影響甚微，反而不良影響湧 現，因此無論商界、勞工、政界或學術界均要求特區政府檢討聯繫滙率制度，但曾俊華並非金融專才，重大的金融決策還須聽任金管局，而金管局兩任總裁（即前任 的任志剛和現任的陳德霖）均強調滙率穩定壓倒一切，堅持不會改動聯繫滙率制度，無視港元貶值的不良影響。

反觀新加坡元是與一籃子貨幣掛鈎的 滙率制度，近年新加坡元兌美元不斷升值，但新加坡仍能保持良好的經濟增長，以及維持強勁的全球競爭力，足見新加坡元的滙率制度，無論在設計、操作或表現上 均優於港元的聯繫滙率制度。香港究竟是缺乏金融專才抑或高官缺乏承擔？香港當前許多深層次矛盾和問題與此不無關係，港人必須深切反省。

本文是根據財政司司長的權責和表現作出評論，難免主觀，歡迎各界回應；本文也許對下屆政府有點參考價值。

香港浸會大學經濟系前系主任